La Russie viole ses obligations internationales de sauvegarder le patrimoine culturel en temps de guerre

Georgina Skenderi et Marie De Beer, étudiantes en droit, Université Saint-Louis - Bruxelles // sous la supervision de Marie-Sophie de Clippele, chargée de recherche FNRS, professeure invitée Université Saint-Louis - Bruxelles, le 17 mars 2022

Le 24 février 2022, la Russie a attaqué de manière illégale son pays voisin, l’Ukraine. Sans négliger le caractère alarmant de la situation humanitaire en Ukraine, une autre victime du conflit est à déplorer : le patrimoine culturel ukrainien. En effet, les forces armées russes bombardent et détruisent des monuments ukrainiens importants comme l’opéra de Kharkiv, la cathédrale orthodoxe de l’Assomption au centre de Kharkiv, le centre ville de Tcherniv inscrit sur la liste indicative du patrimoine mondial de l’Unesco, les oeuvres de Maria Prymachenko, le musée d’histoire de IvanKiv ou le mémorial de l’Holocauste Babi Yar.

Le droit international protège les biens culturels en cas de conflit armé

Ces destructions sont toutefois interdites par la Convention pour la protection des biens culturels en cas de conflits armés de 1954, dite la Convention de La Haye de 1954, à laquelle la Russie et l’Ukraine sont parties depuis 1957.

Rédigée sur les cendres de la Deuxième Guerre mondiale, la Convention protège les biens culturels en cas de conflit armé entre deux ou plusieurs États. Les biens culturels à protéger sont “Les biens, meubles ou immeubles, qui présentent une grande importance pour le patrimoine culturel des peuples” (article 1 de la Convention de 1954). Ils portent sur des monuments, comme l’opéra de Kharkiv, sur des œuvres d’art comme celles de Maria Prymachenko, ou sur des édifices religieux, comme la cathédrale orthodoxe de l’Assomption à Kharkiv.

Il ne faut pas nécessairement que ces biens soient protégés comme patrimoine mondial de l’humanité, cela limiterait sinon la protection aux 7 sites ukrainiens protégés au patrimoine mondial. La Convention concerne tout bien culturel que l’Ukraine estime important à protéger en cas de conflit armé.

L’Ukraine peut indiquer ces biens à protéger en apposant un signe distinctif blanc et bleu (un “bouclier bleu” précisé à l’article 16 de la Convention de 1954), mais n’est pas obligée de le faire. Cette interdiction de détruire des biens culturels touche donc beaucoup d’objets et de bâtiments d’importance culturelle.

Concrètement, les États parties doivent respecter les biens culturels en temps de guerre et donc ne pas les détruire ou les détériorer, tout comme ils doivent interdire le vol et le pillage de ces biens culturels. Les États veillent aussi à former des groupes cibles (militaire, forces de l’ordre) au respect de la Convention et prennent des mesures préventives pour sauvegarder les biens culturels en temps de paix. Certaines organisations internationales peuvent aider les États à transposer ces obligations, comme le Bouclier Bleu, qui s’est exprimé sur le conflit, et la Croix Rouge.

Les biens culturels peuvent quand même être attaqués en cas de nécessité militaire impérative

La Convention pose un cadre solide pour assurer la protection des biens culturels. Mais il y a une exception : les attaques contre les biens culturels sont permises en cas de nécessité militaire impérative… et c’est là où le bât blesse : qu’est-ce qu’une “nécessité militaire impérative” ?

La Convention de 1954 ne le définit pas, ni le premier protocole de 1954, laissant la porte ouverte à des interprétations qui arrangent mieux certains États que d’autres. Comprenant que cette notion est le nœud du problème, un deuxième protocole est adopté en 1999 qui précise ce qu’il faut comprendre par nécessité militaire impérative : quand le bien est devenu un objectif militaire par sa fonction et qu’il n’y a pas d’autre solution possible que de l’attaquer pour atteindre l’objectif militaire. Il faut aussi que la décision soit prise par un chef d’une formation égale ou supérieure en importance à un bataillon et qu’un avertissement soit donné si possible (article 6).

Mais ce deuxième protocole, qui améliore l’application de la Convention de 1954, ne s’applique pas au conflit ukrainien car la Russie ne l’a pas ratifié. Il est toutefois possible que la définition de nécessité militaire impérative soit conforme à la coutume du droit international. La Russie ne pourrait alors pas si facilement se réfugier derrière une interprétation souple de la nécessité militaire pour justifier une attaque contre des biens culturels ukrainiens et respecter la coutume internationale.

La destruction de biens culturels viole aussi les droits culturels

Le patrimoine culturel est non seulement protégé par la Convention de 1954 mais aussi par le droit fondamental de participer à la vie culturelle, consacré dans la Déclaration universelle des droits de l’homme (article 27) et dans le Pacte International relatif aux Droits Économiques, Sociaux et Culturels (PIDESC) (article 15), dont la Russie et l’Ukraine sont tous deux parties. Les États ont l’obligation de garantir le respect, la protection et la mise en œuvre du droit d’accès et de jouissance du patrimoine culturel sur les territoires sous leur juridiction, en ce compris sur ceux dont ils ont le contrôle effectif, comme la Russie dans certaines parties de l’Ukraine.

La Russie risque des poursuites devant la Cour Pénale internationale et devant la Cour internationale de Justice

Que risque finalement la Russie pour ses destructions culturelles, autant de violations de la Convention de 1954 et du droit de participer à la vie culturelle ?

Son président, Vladimir Poutin, ainsi que d’autres dirigeants russes, peuvent être traduits devant la Cour pénale internationale (CPI), dont le Statut considère que les attaques illicites dirigées contre les bâtiments religieux, culturels ou les monuments historiques peuvent constituer des crimes de guerre (articl 8.2.b.ix), voire des crimes contre l’humanité s’ils participent à une attaque systématique contre la population civile, persécutant tout groupe ou collectivité identifiable pour des motifs d’ordre politique, racial, national, ethnique, culturel, religieux ou sexiste (article 7.1.h).

Les violations de la Russie peuvent aussi être traitées par la Cour internationale de Justice (CIJ), qui vient de rendre une décision le 16 mars 2022 ordonnant à la Russie de suspendre immédiatement toutes les opérations militaires en Ukraine. Il n’est pas question de biens culturels dans cette ordonnance-ci mais la CIJ pourrait condamner la Russie pour destruction du patrimoine culturel, comme elle l’a fait dans une décision préliminaire le 7 décembre 2021 Arménie c. Azerbaijan qui ne portait toutefois pas sur la Convention de 1954 mais sur la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discriminations raciales de 1965.

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LA RUSSIE EXCLUE DU CONSEIL DE L’EUROPE : UNE SANCTION AUX CONSÉQUENCES JURIDIQUES LOURDES

Auteur : Nelson Ollard, doctorant en droit international, Université de Poitiers, CECOJI // Secrétariat de rédaction : Emma Cacciamani et Loïc Héreng, le 31 mars 2022.

Le 16 mars 2022, la Russie a été exclue du Conseil de l’Europe. Une décision historique : cette sanction de nature politique, prévue à l’article 8 du Statut de l’organisation internationale, n’avait encore jamais été mise en œuvre. Les conséquences juridiques de cette décision sont importantes, tout particulièrement en matière de droits fondamentaux.

DEUX SANCTIONS ÉTAIENT POSSIBLES AU SEIN DU CONSEIL DE L’EUROPE

Le Conseil de l’Europe est une organisation internationale créée en 1949. Son but : une union autour de valeurs communes, aux premiers rangs desquelles la démocratie, l’État de droit et la protection des droits fondamentaux. L’idée sous-jacente est qu’il existe une forme d’identité européenne structurée autour de ces valeurs. Afin d’en assurer la promotion et la sauvegarde des libertés, le Conseil dispose d’un champ de compétence vaste, qui n’exclut que les questions relatives à la défense nationale (Article 1er du Statut du Conseil de l’Europe).

L’organisation, d’abord cantonnée à l’Ouest de l’Europe, s’est progressivement élargie vers l’Est jusqu’à englober depuis 2007 l’ensemble de l’Europe à l’exception de la Biélorussie. Soit, avant la sortie de la Russie, 47 États membres. Le Conseil s’organise autour de deux organes principaux : l’Assemblée parlementaire, composée de délégations de parlementaires nationaux, est avant tout un organe délibératif, qui formule des avis et recommandations au Comité des Ministres, organe décisionnel,qui regroupe les ministres des affaires étrangères des États Membres.

Or, l’article 3 de son Statut érige la prééminence du droit et le respect des droits de l’Homme et des libertés fondamentales en principes structurants. En cas de non-respect de ce texte, le Conseil de l’Europe peut adopter deux formes de sanctions politiques.

Un premier mécanisme se trouve dans le règlement intérieur de l’Assemblée parlementaire, aux articles 8 et 9 : l’Assemblée parlementaire peut refuser la délégation d’un État Membre, ce qui se pratique parfois, notamment à l’encontre de la Russie. Ainsi, l’État visé se trouve privé de toute représentation au sein de l’Assemblée, sans pour autant être exclu.

Le second mécanisme est prévu par l’article 8 du Statut, il permet au Comité des Ministres de suspendre un État membre de son droit de représentation, ce qui signifie qu’il ne peut plus participer aux réunions du Conseil. Le Comité des ministres peut également inviter l’État membre à se retirer de l’organisation internationale, voire l’exclure. Cet article 8 fut activé contre la Grèce en 1969, mais la procédure avait été stoppée avant son terme. Si bien qu’elle n’a jamais été mise en œuvre jusqu’à présent.

COMMENT EN EST-ON ARRIVÉ À LA SANCTION LA PLUS LOURDE CONTRE LA RUSSIE ?

Ce ne sont pas les premiers déboires de la Russie face au Conseil de l’Europe. Cet État, qui a adhéré en 1996, a régulièrement fait l’objet de condamnations de la part des institutions du Conseil. Il en fut ainsi en raison de la guerre de Tchétchénie en 1999, pendant l’invasion militaire en Géorgie en 2008 ou bien à la suite de l’annexion de la Crimée en 2014 : la Russie s’est trouvée plusieurs fois sanctionnée ou menacée de l’être. À chaque fois, c’est finalement le simple refus de délégation devant l’Assemblée parlementaire qui a été activé.

Ainsi, entre 2014 (annexion de la Crimée) et 2019, la Russie fut privée du pouvoir de représentation au sein de l’Assemblée. En 2019, la délégation russe avait finalement été accueillie de nouveau, en geste d’ouverture et de dialogue.

Avec l’invasion de l’Ukraine, l’article 8 du Statut fut cette fois-ci activé. Le 25 février, le Comité des ministres suspendait la Russie de ses droits de représentation dans les institutions. Devant l’escalade des tensions, l’Assemblée parlementaire a finalement estimé dans un avis du 15 mars, que la Russie ne pouvait plus rester membre du Conseil de l’Europe, et a recommandé au Comité des ministres de mettre en œuvre la deuxième partie de l’article 8, à savoir la procédure l’exclusion.

Le 15 mars, la Russie dénonçait le statut du Conseil de l’Europe afin de sortir par elle-même de l’organisation internationale. Malgré cela, le Comité des ministres a adopté le 16 mars sa propre résolution sur la cessation de la qualité de membre de la Fédération de Russie. Comme prévu dans celle-ci, la sortie s’est opérée le jour même, marquant la première exclusion de l’histoire du Conseil de l’Europe, qui ne compte donc aujourd’hui plus que 46 membres. Cette mise au ban a d’ailleurs rejailli sur la Biélorussie qui a été suspendue de son statut d’observateur, en raison de son soutien à la Russie.

LES PREMIÈRES VICTIMES : LES LIBERTÉS DU CITOYEN RUSSE

L’État exclu et le Conseil de l’Europe cessent d’être liés dans leurs obligations juridiques réciproques. Cela implique que la Russie ne peut plus participer aux réunions des organes du Conseil de l’Europe. Autres conséquence, la Convention européenne des droits de l’Homme, et donc des libertés qu’elle protège, ne s’applique plus en Russie.

Or, cette convention est d’une importance particulière pour la protection des citoyens : c’est un des rares textes internationaux qui institue une juridiction permanente, la Cour Européenne des Droits de l’Homme (CEDH), chargée notamment de traiter les requêtes de simples particuliers contre leur propre État qu’ils accusent de violer les libertés.

Ainsi, à compter du 16 septembre, il ne sera plus possible pour les citoyens russes de bénéficier de la protection offerte par la Convention. De même, aucun particulier, quelle que soit sa nationalité, ne pourra saisir la Cour à l’encontre de la Russie. La Cour qui avait initialement décidé de suspendre l’examen de toutes les requêtes contre la Fédération de Russie a en effet décidé de maintenir un délai de six mois, conformément à la procédure de retrait prévue par la Convention.

S’agissant toutefois des affaires dites “pendantes” devant la Cour (c’est-à-dire des procès en cours), elles continueront d’être examinées et feront l’objet d’une décision. De même, pour les violations des libertés commises avant le 16 mars par l’État russe, la Cour devrait rester compétente.

De plus, la Cour européenne des droits de l’homme traite également de contentieux entre les États eux-mêmes, et il existe au moins cinq contentieux interétatiques entre l’Ukraine et la Russie, qui sont pendants. La Cour avait également prononcé des mesures provisoires depuis l’invasion russe, afin de protéger les civils. Enfin, le Conseil de l’Europe et la Cour européenne des droits de l’Homme assuraient un suivi laborieux de plusieurs décisions déjà anciennes de la Cour contre l’État russe, que ce dernier n’applique pas.

On voit bien là toute la différence avec les sanctions précédemment formulées par le Conseil de l’Europe. La Russie restait jusqu’alors obligée par ses engagements juridiques, notamment en matière de protection des droits fondamentaux. Cela n’a pas manqué d’être rappelé par le Comité des ministres dans une résolution du 2 mars, alors que la Russie était simplement suspendue. Entre un droit international malmené ou l’absence de droit international, les États membres du Conseil de l’Europe ont cette fois tranché pour la seconde option. Les premières victimes ne seront donc pas l’État russe, mais les Russes eux-mêmes.

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LES EXACTIONS COMMISES PAR LA RUSSIE CONTRE LES CIVILS À BOUTCHA SONT-ELLES DES CRIMES DE GUERRE ?

Auteur : Lorraine Dumont, doctorante en droit international à Aix-Marseille Université // Secrétariat de rédaction : Emma Cacciamani et Yeni Daimallah, le 8 avril 2022.

En droit international, il est interdit de faire la guerre, tout comme de prendre les civils pour cible. De prime abord, les exactions commises à Boutcha relèvent donc de la qualification de crime de guerre, voire même de crime contre l’humanité.

LE CONTEXTE

Le 4 avril 2022, le président de l’Ukraine Volodymyr Zelensky dénonçait les “crimes de guerre” qui auraient eu lieu à Boutcha. Les faits à l’origine de cette accusation ont été documentés par Human Rights Watch qui relève les “crimes de guerre manifestes dans les zones [ukrainiennes] contrôlées par la Russie”, dont des exécutions sommaires et des violences sexuelles. Les médias français font quant à eux état de plusieurs centaines de civils massacrés, dont les corps ont été retrouvés dans les rues ou dans des fosses communes. Tandis que la communauté internationale s’indigne des images peu à peu dévoilées des exactions commises à Boutcha, Les Surligneurs reviennent sur les fondements et implications de la notion de crime de guerre.

QU’EST-CE QU’UN CRIME DE GUERRE EN DROIT ?

L’article 6(b) du Statut du Tribunal de Nuremberg (1945), élaboré au lendemain de la Seconde Guerre mondiale pour juger de hauts responsables nazis, définit les crimes de guerres comme étant des “violations des lois et coutumes de la guerre”. En somme, il s’agit de violations de ce qu’on appelle le droit international humanitaire. La consécration de l’existence de certains crimes internationaux à la suite des atrocités de l’Holocauste a ainsi permis l’engagement d’une responsabilité internationale des individus mêmes, alors qu’à l’origine seuls les États pouvaient se voir imputer (c’est-à-dire reprocher) une violation du droit international. Cette responsabilité de l’individu peut donc être recherchée pour crimes de génocide, crimes contre l’humanité, crimes de guerre et crimes d’agression (articles 6, 7 et 8 du Statut de Rome de la Cour pénale internationale).

Le crime de guerre a alors la particularité de permettre d’engager la responsabilité d’un individu pour une violation du droit international humanitaire. Ce droit tend à encadrer la manière dont les États se font la guerre (on parle, dans le langage du droit humanitaire, de “conflit armé”) afin de limiter les souffrances causées. Notamment, certaines méthodes de guerre sont interdites, et les personnes qui ne participent pas (civils, personnels humanitaires) ou plus (prisonniers, blessés) aux combats sont protégées.

Ce sont les exactions commises contre la population civile – laquelle, par définition, ne prend pas part aux combats – qui sont à l’origine des accusations de crimes de guerre émises à l’encontre de la Russie. À ce titre, selon le CICR, le droit international humanitaire proscrit les “actes ou menaces de violence dont le but principal est de répandre la terreur au sein de la population civile”. La quatrième Convention de Genève (1949) porte quant à elle spécifiquement sur la protection des personnes civiles en temps de guerre, et d’autres règles protégeant les non-combattants se trouvent dans les deux Protocoles additionnels aux Conventions de Genève (1977). Enfin, l’article 8 du Statut de Rome de la Cour pénale internationale énonce, parmi les faits constitutifs de crimes de guerre, “[l]e fait de diriger intentionnellement des attaques contre la population civile”.

QUELLE DIFFÉRENCE ENTRE UN CRIME DE GUERRE, UN CRIME CONTRE L’HUMANITÉ ET UN CRIME DE GÉNOCIDE ?

Selon le président ukrainien, les crimes de guerre commis à Boutcha relèvent du crime de génocide. Or, bien qu’étroitement liés, les concepts de crime de guerre, de crime de génocide et de crime contre l’humanité se distinguent en droit international.

Le génocide est un concept très étroit. Il relève d’actes “commis dans l’intention de détruire, en tout ou en partie, un groupe national, ethnique, racial ou religieux”(article 6 du Statut de Rome et article 2 de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide). Néologisme crée par l’avocat polonais Raphaël Lemkin, le génocide concerne des exactions visant à annihiler un groupe particulier d’individus, que ce soit en temps de guerre ou en temps de paix. Le génocide est difficile à prouver, car en plus de l’élément matériel qui le compose (c’est-à-dire des actes qui permettent son accomplissement, comme le meurtre ou l’entravement des naissances), il existe un élément psychologique : il faut démontrer l’intention spéciale de détruire le groupe en cause. Les génocides internationalement reconnus à ce jour sont le génocide des Arméniens commis par l’Empire ottoman (1915-1916), le génocide des Juifs commis par les nazis (1941 à 1945) et le génocide des Tutsis au Rwanda (1994).

Le crime contre l’humanité suppose quant à lui des actes commis “dans le cadre d’une attaque généralisée ou systématique lancée contre toute population civile et en connaissance de cette attaque” (article 7 du Statut de Rome). Il réintègre dans les conflits armés la question du respect des droits de l’Homme en interdisant par exemple les violences sexuelles, l’esclavage, les déplacements forcés, la torture ou les persécutions.

QU’EN EST-IL DES EXACTIONS CONSTATÉES À BOUTCHA ?

Pour que ces actes soient qualifiés de génocide, il faudra prouver que les exécutions sommaires alléguées ont eu lieu en raison de la nationalité des victimes et en vue de détruire tout ou partie du peuple ukrainien. Si démontrer cette intention n’est pas impossible, cela s’avérera certainement difficile.

En revanche, les attaques contre les civils pourraient relever de la qualification de crime contre l’humanité. Pour cela, les preuves que la communauté internationale est en train de recueillir en Ukraine devraient démontrer le caractère général, systématique et intentionnel de ces attaques.

En définitive, la qualification de crime de guerre paraît la plus susceptible d’être retenue en raison d’une définition juridique plus large, plusieurs crimes de guerre pouvant par ailleurs constituer un crime contre l’humanité.

Enfin, l’invasion de l’Ukraine par la Russie étant qualifiable d’agression, le président russe Vladimir Poutine pourrait voir sa responsabilité pénale internationale personnelle engagée pour crime d’agression.

LA RUSSIE POURRA-T-ELLE ÊTRE RECONNUE COUPABLE DE CRIMES DE GUERRE ?

La Russie ne pourra pas être reconnue coupable de crimes de guerre, car seuls les individus peuvent se voir imputer des crimes. Les États, quant à eux, peuvent aussi être déclarés responsables pour avoir violé des règles internationales humanitaires, mais leur responsabilité est purement civile (d’ailleurs, la Russie a été poursuivie par l’Ukraine devant la Cour internationale de Justice).

En somme, sur le plan pénal, toute personne ayant commis, ordonné, sollicité, encouragé ou facilité un crime international pourra théoriquement voir sa responsabilité pénale internationale être engagée (article 25 §3 du Statut de Rome).

DEVANT QUELLES JURIDICTIONS SONT JUGÉS CES CRIMES ?

Diverses juridictions pourraient avoir compétence pour connaître de la responsabilité d’un individu pour crimes de guerre : des juridictions nationales dotées d’une compétence dite “universelle” (c’est-à-dire s’étendant à des crimes commis au-delà des frontières de l’État, comme c’est le cas en France ou en Belgique) ; une juridiction pénale internationale permanente (à savoir, la Cour pénale internationale) ; ou encore, une juridiction pénale internationale spéciale (créée spécifiquement pour juger de violations flagrantes du droit international humanitaire, comme ce fut le cas du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie).

L’OBSTACLE DE LA PREUVE

De nombreux obstacles existent toutefois en pratique, au niveau de la preuve. Tout d’abord, il faut que les faits soient établis, ce qui va être facilité par l’enquête ouverte par la Cour pénale internationale dès le 2 mars 2022, l’Ukraine ayant reconnu la compétence de la Cour sur son sol dès 2014. Toutefois, même s’il était établi que des crimes de guerre ont eu lieu, encore faudra-t-il déterminer qui les a commis, qui les a ordonnés, et qui les a laissés se produire. Autrement dit, il faut pouvoir identifier l’auteur du crime et/ou remonter la chaîne de commandement. Cela signifie que les faits objectifs sont à distinguer de la désignation d’un responsable qui sera peut-être, à l’issue du procès, reconnu coupable de ces crimes qui offensent l’humanité.

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Membres de l’Union et/ou membres de l’OTAN : Quelle différence en cas d’agression armée ?

Loïc Dupont, étudiant en droit à l’Université Saint-Louis - Bruxelles // Nicolas Bernard, assistant en droit administratif à l’Université Saint-Louis - Bruxelles le 5 mai 2022.

Dans le conflit ukrainien, beaucoup se demandent pourquoi l’OTAN ou l’UE n’interviennent pas militairement. La réponse est assez simple : l’Ukraine n’est membre d’aucune de ces deux organisations et ne peut donc exiger une aide et assistance de la part des États membres d’une ou de l’autre organisation. Justement, dans quelle mesure le fait d’être membre de l’OTAN ou de l’UE a un impact en termes d’assistance militaire ? Quelle est la différence pour par exemple la Turquie, membre de l’OTAN mais pas de l’UE, et la Finlande ou la Suède, toutes deux membres de l’UE mais pas de l’OTAN, même si ces deux pays ont très récemment déclaré vouloir devenir membres de l’OTAN ? Ces deux organisations prévoient une assistance mutuelle en cas d’agression, finalement assez proche sur le plan juridique.

Les États membres de l’UE doivent se prêter aide et assistance en cas d’agression armée

Le Traité de Lisbonne a introduit une politique de sécurité et de défense commune (qui fait partie de la politique étrangère et de sécurité commune introduite en 1992) afin de commencer à développer une stratégie de défense commune aux pays membres de l’Union européenne. La question d’une défense commune avait déjà été débattue dans les années 50, la défense reste encore aujourd’hui une compétence régalienne auquelle les États restent attachés.

C’est ainsi que l’article 42 paragraphe 7 a fait son apparition dans le TUE, le traité sur l’Union européenne. Cette clause prévoit notamment que : « Au cas où un État membre serait l’objet d’une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, conformément à l’article 51 de la charte des Nations unies. ». Chaque État membre doit donc décider individuellement quelle mesure d’aide et d’assistance prendre. L’Union européenne ne disposant pas d’une armée propre, elle ne peut décider seule d’une intervention militaire de tous ses pays membres.

Plusieurs États membres de l’UE – mais pas tous – sont également membres de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN). Le Traité de l’Atlantique Nord (TAN) prévoit aussi une aide mutuelle à l’article 5 : “Les parties conviennent qu’une attaque armée contre l’une ou plusieurs d’entre elles survenant en Europe ou en Amérique du Nord sera considérée comme une attaque dirigée contre toutes les parties (…) et en conséquence elles conviennent que, si une telle attaque se produit, chacune d’elles, dans l’exercice du droit de légitime défense (…) assistera la partie ou les parties ainsi attaquées en prenant aussitôt, individuellement et d’accord avec les autres parties, telle action qu’elle jugera nécessaire, y compris l’emploi de la force armée, pour rétablir et assurer la sécurité dans la région de l’Atlantique Nord.”

Mais cela ne devrait pas poser de problèmes : si la clause de l’OTAN vient à s’appliquer, la clause d’assistance mutuelle de l’Union européenne ne viendra, elle, pas à s’appliquer, comme le prévoit l’article 42 §7 du TUE lui-même. Le droit de l’Union européenne précise en effet que la règle d’assistance militaire est subsidiaire : cette disposition n’affecte en rien les obligations et engagements souscrits par les États au sein de l’Organisation du Traité Atlantique-Nord qui reste le fondement de la défense collective des États qui en sont membres.

Cette clause d’assistance mutuelle de l’Union européenne dépend aussi de l’article 51 de la Charte des Nations Unies, consacrant le principe de légitime défense. Mais cela ne veut pas dire que toute assistance doit respecter les conditions de la légitime défense, l’assistance peut aussi être financière, humanitaire, etc. La référence à l’article 51 de la Charte de l’ONU reste volontairement large pour ne pas heurter la neutralité de certains pays de l’UE, notamment la Suède. Toutefois, l’intention formulée très récemment par la Suède à rejoindre l’OTAN vient remettre en question cette politique de neutralité. Cette démarche, également entamée par la Finlande, prouve la plus-value de l’article 5 du traité de l’OTAN, plus que l’article 42 § 7.

En somme, l’article 42§7 du TUE a une portée moins large que l’article 5 du Traité de l’Atlantique-Nord. Il vise avant tout à accroitre la coopération entre l’OTAN et la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union. Mais les deux clauses poursuivent en réalité le même but et pourraient avoir les mêmes conséquences maximales, à savoir l’intervention militaire.

En même temps, les membres de ces deux organisations n’ont pas le même poids. Si la plupart des membres de l’UE font partie de l’OTAN, la première puissance militaire mondiale, les États-Unis d’Amérique, ne fait pas pas partie de l’UE, rendant l’article 5 de l’OTAN bien plus fort, en pratique, puisqu’il pourrait activer l’assistance américaine à un conflit, ce que ne pourrait pas l’article 42, § 7 du TUE.

Concrètement, dans l’hypothèse où la Russie attaquerait la Finlande, seuls les pays membres de l’Union devraient lui porter assistance. Si c’est la Pologne qui est attaquée, les membres de l’OTAN comme les Etats-Unis et le Canada seraient aussi impliqués. On comprend alors mieux pourquoi la Suède et la Finlande veulent rejoindre l’OTAN.

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ATTENTION AUX “FAUX STAGES” : UN ÉTUDIANT NON RÉMUNÉRÉ NE PEUT PAS REMPLACER UN VRAI TRAVAILLEUR

Georgina Skenderi et Linda Draoui, étudiantes en droit, Université Saint-Louis - Bruxelles // sous la supervision de Pierre-Olivier de Broux, professeur de droit public, Université Saint-Louis - Bruxelles, le 19 mai 2022

La Belgique autorise en principe les employeurs à ne pas rémunérer les personnes effectuant un stage dans leur entreprise, même en dehors de leur cursus scolaire. Suite au constat d’un nombre croissant d’abus du recours au stage non rémunéré, une plainte a été déposée en 2017 par le Forum européen de la jeunesse auprès du Comité européen des droits sociaux. Ce comité a récemment publié sa décision, en constatant que la législation belge viole la Charte sociale européenne (art. 4, §1er), qui protège le droit à une rémunération équitable.

SOUS QUEL STATUT UN JEUNE PEUT-IL EFFECTUER UN STAGE ?

En principe, les étudiants, comme toute autre personne, travaillent soit sous un contrat de travail, soit sous un contrat de stage, soit enfin comme volontaires.

Le contrat de travail porte, selon les termes de la loi elle-même, sur l’engagement d’un employeur à fournir une rémunération à un employé, en échange d’un travail d’ordre manuel ou intellectuel. C’est la réglementation de principe pour effectuer un travail rémunéré.

En revanche, le contrat de stage, lui, n’a pas pour but d’engendrer de profit, mais de fournir au stagiaire des compétences. Actuellement en Belgique, plusieurs types de stages sont possibles. Des stages peuvent être effectués dans le cadre scolaire; ou être organisés au sein d’une agence d’emploi tel que Actiris (à Bruxelles), le VDAB (en Flandres) ou le Forem (en Wallonie), ou encore directement au sein d’une entreprise. Toutes ces formes de stages sont en principe réglementés (par exemple par la loi relative à la convention d’immersion professionnelle, par l’arrêté bruxellois relatif au stage de première expérience professionnelle, ou par la loi sur la convention de premier emploi). Il est important de souligner que ces stages ne doivent pas être rémunérés lorsqu’ils sont accomplis dans un cadre scolaire. En revanche, les stages accomplis en dehors du cadre scolaire doivent, en principe, être rémunérés, conformément aux montants prévus par leur loi respective.

Enfin, il existe encore une législation qui concerne le volontariat. Celle-ci a pour objectif d’encadrer le travail volontaire. Ce qui caractérise le volontariat, c’est d’une part le fait que la personne soit désintéressée financièrement et, d’autre part, la volonté libre de donner de son temps et de sa personne, et ce sans contrainte juridique.

QUAND UN STAGE NON RÉMUNÉRÉ POSE-T-IL ALORS PROBLÈME ?

Légalement, un stage ne doit donc pas être rémunéré s’il est inscrit dans un cadre scolaire, ou s’il s’agit d’un travail volontaire. En pratique cependant, il y a beaucoup de stages non rémunérés qui ne s’inscrivent pas dans ce contexte, et où l’étudiant effectue un travail réel au profit de l’employeur. Les informations apportées par le Forum européen de la jeunesse témoignent bel et bien de l’existence de ce fléau en Belgique. Et le gouvernement ne semble pas capable de justifier ou d’expliquer l’existence de ces stages non rémunérés. Le “stagiaire” qui accepte un tel poste ne bénéficie d’aucun avantage ni d’aucune protection. C’est la raison du recours introduit par le Forum européen de la jeunesse en 2017 auprès du Comité européen des droits sociaux.

Dans sa décision, le Comité européen des droits sociaux considère que la Belgique viole le droit fondamental à une rémunération suffisante pour assurer “un niveau de vie décent” (article 4 §1 de la Charte sociale européenne), en reprochant tant l’existence de ces “faux stages” que l’insuffisance des contrôles pour les détecter. Le Forum européen de la jeunesse soulignait également que cette situation crée une discrimination entre les jeunes issus de milieu favorisé, pour qui la rémunération importe peu, et les jeunes plus précarisés, qui doivent combiner un job étudiant et un stage, pour subvenir à leurs besoins.

QUE FAIRE POUR REMÉDIER À CETTE SITUATION ?

En théorie, un jeune engagé dans un “faux stage” pourrait intenter une action en justice. En pratique, le lieu d’autorité avec le maître de stage, comme le déséquilibre de pouvoir entre le jeune et l’organisation d’accueil, dissuade presque toujours le jeune de réagir. En outre, malheureusement, les stagiaires méconnaissent très souvent leurs droits et l’existence des services d’inspection sociale et du travail.

Il faut donc informer les jeunes, notamment à propos des barèmes salariaux, et leur conseiller de négocier les modalités de leur stage avant de s’engager. Par ailleurs, il faudrait que les autorités belges s’intéressent à la question des stages non rémunérés, et qu’elle pose un cadre, en fixant des limites bien définies. Le Comité recommande ainsi fermement à la Belgique d’adopter des “mesures proactives” (§150 de la décision), vu la vulnérabilité des jeunes qui se seraient engagés dans un stage non rémunéré. Concrètement, par exemple, tant des contrôles plus systématiques des inspecteurs du travail que des obligations de transmettre les contrats de stage aux autorités pourraient être mis en place. Toutes les réactions politiques à la décision du Comité étaient favorables à de telles réformes : il s’agit maintenant de les mettre en œuvre.

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INTERDIRE OU NE PAS INTERDIRE L’ABATTAGE RITUEL ?

Éloïse Ambeza et Jeanne Le Hardy de Beaulieu, étudiantes en droit, Université Saint-Louis – Bruxelles // sous la supervision de Hélène Lerouxel, Université Saint-Louis – Bruxelles, le 29 mai 2022

Le débat sur l’abattage rituel est compliqué. Qui dit abattage rituel, dit rite et donc religion. Les religions sont protégées par des normes de très haute valeur juridique. Si on interdit l’abattage rituel, on s’attaque à deux religions qui pratiquent l’abattage rituel sans étourdissement, on ne peut donc pas le faire n’importe comment. Une proposition d’ordonnance à Bruxelles pour interdire tout abattage sans étourdissement préalable, y compris l’abattage rituel, fait actuellement l’objet de vifs débats au sein des formations politiques bruxelloises.

LES TECHNIQUES D’ABATTAGE (RITUEL)

Les méthodes d’abattage standard prévoient que l’animal soit étourdi préalablement à son abattage. L’étourdissement permet de rendre l’animal inconscient, dans le but de limiter la douleur ressentie au moment de l’abattage. Le terme « étourdissement » renvoie à une série de techniques qui provoque une perte de conscience immédiate dans le but de rendre l’animal insensible à la douleur au moment de la saignée et jusqu’au moment de sa mort. Des exemples de techniques d’étourdissement sont le gazage ou le choc électrique.

Les techniques d’abattage rituel exigent que l’animal soit encore conscient au moment de sa mise à mort, afin de garantir que sa viande puisse être consommée dans le respect du culte religieux. En effet, qui dit abattage rituel, dit rite et donc religion. Les religions sont protégées par des normes de très haute valeur juridique. La liberté de religion (et son expression via des rites) figure parmi nos droits fondamentaux, ceux qui sont défendus par notre Constitution, et par des traités internationaux comme la Convention européenne des droits de l’homme et la Charte des droits fondamentaux. Il est important de bien comprendre les techniques précises d’abattage, qui varient en fonction des animaux, pour savoir si elles sont nécessairement plus respectueuses du bien-être animal ou non. Sinon, l’atteinte à la liberté de religion n’est pas proportionnée.

L’ABATTAGE RITUEL FACE AU BIEN-ÊTRE ANIMAL

En Belgique, depuis la 6e réforme de l’Etat en 2014, le bien-être animal est une compétence régionale. Depuis lors, la Flandre et la Wallonie ont toutes les deux adopté des dispositions imposant l’étourdissement préalable à l’abattage des animaux pour le bien-être de l’animal. Ces mesures ont fait l’objet de recours devant la Cour constitutionnelle. Ceux-ci ont été rejetés, la Cour constitutionnelle a validé la mesure pour des raisons sanitaires. Cette règle ne prévoit pas d’exception pour les rites liés aux religions juives et musulmanes. En revanche, à Bruxelles, l’abattage rituel sans étourdissement est toujours autorisé. Récemment, le parti socialiste s’est penché sur une proposition d’ordonnance prévoyant d’interdire cette forme d’abattage sans étourdissement préalable. Le Parti socialiste a d’abord soutenu cette proposition d’ordonnance, mais a finalement décidé de voter contre. Selon le PS, la proposition se concentre trop sur les dernières secondes de la vie de l’animal, et il aurait été plus intéressant d’avoir un véritable débat sur le Code du bien-être animal dans son ensemble.

Ce débat clive le paysage politique bruxellois, avec d’un côté des partis tels que DéFi et le MR, qui soutiennent l’interdiction, et de l’autre, le groupe socialiste entre autres, qui veut continuer à permettre l’abattage rituel sans étourdissement préalable.

LA RÉGLEMENTATION EN BELGIQUE VARIE ENTRE LES TROIS RÉGIONS

Avant la 6e réforme de l’Etat, cette matière était réglée par la loi du 14 août 1986. Dans un but de protection du bien-être animal, la législation prévoyait que “l’abattage ne peut se pratiquer qu’après étourdissement de l’animal” et qu’“il faut privilégier la méthode la moins douloureuse”. Cependant, une exception était prévue puisque la législation précisait que ces dispositions “ne s’appliquent toutefois pas aux abattages prescrits par un rite religieux”.

En 2006, une proposition de loi tendant à interdire l’abattage rituel avait déjà vu le jour. Mais cette proposition avait été considérée, dans un avis du Conseil d’État, comme portant atteinte de manière disproportionnée à la liberté de religion garantie par l’article 9 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme (CEDH). D’un côté, il y a un droit fondamental à sa religion et de l’ autre, il y a le bien-être animal, qui n’est pas encore réellement un droit à part entière, même si l’évolution de la société va dans ce sens. Les atteintes permises à la liberté de religion sont listées dans l’article 9 §2 de la CEDH et… le bien-être animal n’y figure pas!

Mais, malgré cet avis du Conseil d’État – qui proposait de trouver un équilibre entre liberté de religion et bien-être animal, plutôt qu’une interdiction pure et simple – la Région flamande et la Région wallonne ont toutes les deux adopté des réglementations interdisant d’abattre des animaux sans étourdissement préalable dans le cadre de rite religieux.

LE DROIT EUROPÉEN LAISSE AUX ÉTATS LA MARGE DE DÉCIDER D’INTERDIRE OU NON

En 1993, une directive européenne permet de déroger à l’exigence d’étourdissement en cas d’abattage rituel. Mais, depuis un règlement européen de 2009, qui autorise toujours l’abattage rituel sans étourdissement préalable, l’ouverture d’abattoirs temporaires est interdite. Ces abattoirs temporaires permettaient à la communauté musulmane de pratiquer l’abattage rituel des moutons dans des conditions d’hygiène et de propreté irréprochables dans le cadre de leurs célébrations religieuses.

De plus, face à l’interdiction absolue en Flandre d’abattage sans étourdissement préalable, le tribunal belge s’est tourné vers la Cour de justice de l’Union européenne par voie de question préjudicielle. La Cour a donné raison à la Région flamande d’interdire de manière absolue l’abattage sans étourdissement préalable. Pour la première fois, la Cour de justice de l’Union européenne était confrontée à la difficile question de la conciliation de la protection du bien-être animal et de la liberté de religion. La Cour laisse donc une marge d’appréciation aux Etats-membres. Le raisonnement de la Cour a d’ailleurs été repris mot-à-mot par la Cour constitutionnelle belge dans son dernier arrêt en date. La Cour belge rejette les recours contre l’interdiction flamande et wallonne de l’abattage sans étourdissement pour les raisons suivantes : “La liberté de pensée, de conscience et de religion doit être interprétée à la lumière des conditions de vie actuelles et des conceptions prévalant de nos jours dans les Etats démocratiques”.

Mais le 5 avril 2022, neufs citoyens belges de confession juive, dont le grand rabbin de Bruxelles, Albert Guigui, ont saisi la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) contre l’interdiction de l’abattage rituel en Belgique. Affaire à suivre donc…

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UNION EUROPÉENNE : VERS L’ADOPTION D’UN NOUVEAU RÈGLEMENT POUR RENDRE LES ÉLECTIONS PLUS ATTRACTIVES ?

Jules Carpentier, master de droit européen, Université de Lille// sous la supervision de Vincent Couronne, docteur en droit européen, chercheur associé au centre de recherches VIP, Université Paris-Saclay et Jean-Paul Markus, professeur de droit public, Université Paris-Saclay

Le Parlement européen demande aux États membres la création d’une liste transnationale. Un projet ambitieux qui a toutes les chances d’être sérieusement tempéré par les gouvernements, si tant est qu’ils en acceptent le principe.

Serpent de mer depuis les années 1990, le débat sur les listes transnationales pour élire les députés européens fait son grand retour. Porté plus récemment entre autres par Emmanuel Macron pour les élections européennes de 2019, le projet des listes électorales transnationales avait essuyé le refus des députés européens de l’époque. Mais le 3 mai dernier, le Parlement européen réuni en séance plénière à Strasbourg a pris fermement position en faveur d’une réforme en profondeur du processus électoral européen. Sous réserve d’approbation par le Conseil – qui réunit les ministres des 27 États membres – à l’unanimité, le texte viendrait ajouter une toute nouvelle dimension européenne à une élection traditionnellement boudée par les citoyens européens.

DES SCRUTINS PUREMENT NATIONAUX POUR UNE ÉLECTION EUROPÉENNE

Depuis l’acte électoral de 1976 , les députés européens sont élus par les citoyens de l’Union européenne au suffrage universel direct pour un mandat de 5 ans. Ils doivent ensuite approuver le candidat ou la candidate à la présidence de la Commission européenne proposé par le Conseil européen, c’est-à-dire les États membres. Toutefois, les règles électorales européennes reposent essentiellement sur les lois nationales. Chaque État est libre de choisir le mode de scrutin, de constituer ses circonscriptions, de fixer ses seuils pour l’attribution des sièges ou encore de déterminer l’âge minimal pour participer ou se présenter aux élections. Ainsi la France est passée de 8 circonscriptions à une seule en 2019. La Belgique, elle, vient d’abaisser le droit de vote à 16 ans.

Cette hétérogénéité des règles électorales a longtemps fait débat et, pour beaucoup, est responsable des faibles taux de participation récurrents aux élections européennes. Après l’essai de la méthode du Spitzenkandidat en 2014, méthode consistant à nommer à la présidence de la Commission la tête de liste du groupe politique ayant reçu le plus de voix à l’élection parlementaire, et après l’échec de l’instauration de listes transnationales en 2019, cette nouvelle proposition semble combiner ces deux innovations dans le but de renforcer la dimension européenne du débat public, tout en favorisant la transparence de l’élection du président de la Commission.

VERS UN SCRUTIN PANEUROPÉEN ?

Le Parlement européen s’est désormais prononcé. Le rapport d’initiative visant à remplacer l’acte électoral européen, porté notamment par le groupe des Socialistes et Démocrates, a été adopté à Strasbourg lors de la session plénière de mai. Celui-ci vise à remplacer l’acte électoral européen actuel régissant la manière dont les députés européens sont élus. Cette révision ambitieuse propose de réformer les modalités d’élection des députés mais également d’harmoniser au niveau européen les règles électorales. Le règlement propose donc de reprendre l’idée des listes transnationales qui avait déjà été proposée pour les élections européennes de 2019 en y ajoutant une nouvelle liste dite “paneuropéenne” permettant l’élection lors du prochain scrutin en 2024 de 28 députés supplémentaires venant d’États membres différents et partageant un programme commun.

Ainsi, le jour du vote, chaque électeur disposerait de deux voix : une voix classique pour élire les eurodéputés des circonscriptions nationales, et une autre voix en faveur d’une des listes paneuropéennes. L’organisation d’un second scrutin ne facilite peut-être pas les choses mais, après tout, cela existe déjà : en Allemagne, les électeurs disposent de deux voix lorsqu’ils élisent les députés au Bundestag, en glissant dans l’urne un bulletin contenant deux parties, une pour chacun des deux votes qu’il exprime. Ces listes paneuropéennes devront se plier au respect du principe de représentation géographique de manière à ce que les plus petits États membres ne soient pas désavantagés.

DES RÈGLES DE VOTE HARMONISÉES À TRAVERS L’UNION

Également, la réforme propose d’uniformiser les règles relatives aux modalités de vote, en instituant des normes communes minimales pour les électeurs et les élus de toute l’Union européenne. Chaque citoyen de plus de 18 ans pourrait alors se présenter aux élections européennes et une liste électorale nationale, dans les circonscriptions les plus grandes, devrait recueillir au moins 3,5% des voix pour espérer obtenir des sièges.

Le texte vise aussi à rendre ces élections plus accessibles en permettant, sans le rendre obligatoire, le vote par correspondance et en envisageant le vote électronique et en ligne pour tous les citoyens européens de plus de 16 ans. Il entend également garantir l’égalité des sexes au sein des listes, principe n’étant actuellement pas imposé dans tous les États membres.

Enfin, d’un point de vue plus symbolique, le texte compte fixer une seule et même date pour les élections dans tous les États membres, le 9 mai, date de la déclaration de Robert Schuman en 1950 lorsque, ministre des Affaires étrangères, il proposa la création de la première communauté européenne. Ce discours est considéré comme le moment fondateur de la construction européenne, et cette date est aujourd’hui célébrée comme la Journée de l’Europe. Mais est-ce que cela sera suffisant pour convaincre la France de ne plus organiser ce scrutin un dimanche ?

Ces nombreuses modifications ont donc pour but de remédier au moins partiellement aux maintes disparités causées par la multiplicité des régimes électoraux nationaux responsables, en partie, du désintérêt des citoyens pour les élections européennes.

UN RENFORCEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN QUE CERTAINS ÉTATS POURRAIENT BLOQUER

Le taux de participation aux dernières élections européennes de 2019 était de 50,66 %. Bien qu’étant en hausse par rapport aux élections de 2014 (+8,06 points) et bien qu’étant le taux de participation le plus élevé des 20 dernières années, force est de constater que près d’un électeur sur deux ne s’est pas déplacé aux urnes pour élire la dernière promotion de députés européens.

Souvent mal comprises voire délaissées, les élections européennes font face à un réel problème démocratique, n’arrivant pas à attirer les foules. Le fait que nos partis politiques envoient au Parlement européen des représentants sans grande envergure politique ne contribue pas non plus à déplacer les foules vers les urnes. C’est pourquoi cette proposition cherche à améliorer la transparence et la responsabilité démocratique du Parlement européen en renforçant la dimension européenne des élections. En établissant une grande circonscription européenne en plus des 27 circonscriptions étatiques actuelles, l’idée est ici, d’une part, de favoriser le débat public européen et, d’autre part, de garantir un peu mieux l’égalité des citoyens européens face aux règles électorales, notamment concernant le droit de vote ou le droit de se présenter aux élections.

Mais ce projet reste sujet à nombre de divisions au sein même des députés, certains craignant de perdre la présidence de la Commission européenne et d’autres refusant catégoriquement toute avancée sous cette forme dans l’intégration européenne. De surcroît, soumise au vote du Conseil, l’adoption de ce texte suppose que les États membres acceptent de lâcher du lest dans leurs prérogatives.

Et si toutefois le Conseil adoptait cette réforme, le projet prévoit de confier aux États membres via le Conseil européen la possibilité de modifier le nombre de députés qui seront élus sur cette liste paneuropéenne. D’une liste de 28 députés prévus dans le projet actuel, les États membres pourraient ainsi allonger cette liste… ou la réduire à peau de chagrin.

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