Inondations : l’État fédéral ne peut pas donner d’argent à la Wallonie

Théo Schwers, étudiant en droit, Université Saint-Louis – Bruxelles, // sous la supervision de Pierre-Olivier de Broux, professeur de droit public, Université Saint-Louis - Bruxelles, le 17 novembre 2021.

Le bilan des inondations de la mi-juillet en Région wallonne est sérieux : plus de 100 000 sinistrés dans 209 communes et 40 décès liés à la catastrophe. Les mesures économiques mises en place, tant celles des assureurs que celles de la Région wallonne sont insuffisantes. Une aide du fédéral semblait par conséquent indispensable.

Le 20 septembre 2021, Thomas Dermine (secrétaire d’État pour la relance et les investissements stratégiques) a proposé un don de 600 millions d’euros du fédéral à la Région wallonne. Cette somme correspondrait à la moitié des investissements nécessaires à la Région. Or, le 29 septembre 2021, le Gouvernement fédéral a accordé à la Région wallonne un prêt de 1,2 milliard d’euros. Ce prêt est une première : il a été mis en place par un mécanisme ad hoc. Certains députés du Parlement wallon ont critiqué le prêt car ils s’attendaient aux subventions fédérales proposées par Thomas Dermine. Contrairement à un don qui n’est qu’un engagement unilatéral à titre gratuit, le prêt implique inévitablement un remboursement…

L’État fédéral ne peut pas subventionner une région…

La Belgique n’a pas de mécanisme de solidarité interfédérale dans les cas de calamité naturelle, contrairement à l’Allemagne. Le Gouvernement fédéral (représenté par son Premier ministre Alexander De Croo) ne peut tout simplement pas accorder de subventions à la Région wallonne, parce qu’un don ou un subside ne relève pas de ses compétences. La Constitution (article 177) prévoit que c’est une loi dite “spéciale” (c’est-à-dire une loi “renforcée” par un quorum de présence et de vote) qui fixe le système de financement des régions. Cet article constitutionnel, et le principe du fédéralisme financier qui en découle, s’oppose donc à ce que l’État fédéral attribue, autrement que par une loi “spéciale”, des moyens financiers aux entités fédérées (telle la Région wallonne).

Le principe du fédéralisme financier exige également que chaque entité (en ce compris donc l’État fédéral) dépense ses moyens exclusivement dans les matières pour lesquelles elle est compétente. Or, depuis 2014, “l’intervention financière à la suite de dommages causés par des calamités publiques”, telles que les inondations, n’est plus du ressort de l’autorité fédérale, mais des régions (article 6, §1er, II, 5° de la loi du 8 août 1980, modifié en 2014). L’octroi d’un don ou d’un subside fédéral à la Wallonie, qui plus est dans cette matière, est donc à tout point de vue illégal.

… en revanche, une région peut emprunter à l’État fédéral.

Si un don est impossible, toute entité fédérée peut néanmoins emprunter. Le mécanisme du prêt est prévu par la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions (article 49), et rien n’empêche la Région wallonne de contracter son emprunt auprès de l’Etat fédéral, du moment que les conditions légales prévues pour les emprunts publics soient respectées (moyennant, notamment, l’accord formel du ministre fédéral des finances, Vincent Van Peteghem). Jean-Luc Crucke (ministre wallon des finances et du budget) soulignait également dans les médias que le prêt octroyé est assorti d’une période de standstill de cinq ans, durant laquelle aucun remboursement ne sera dû. Concrètement, l’endettement est étalé sur 15 années. Jusqu’en 2025, l’autorité fédérale n’exige aucun remboursement. Cette période de « standstill » permet à la Région wallonne, sans coût ou surprime additionnel, de pouvoir d’abord gérer les conséquences matérielles et personnelles dues aux inondations et puis seulement de rembourser l’autorité fédérale sur une période de 10 ans.

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Une bonne fois pour toutes, comment distinguer Conseil de l’Europe, Conseil européen et Conseil ?

Vincent Couronne, docteur en droit européen, chercheur associé au centre de recherche VIP, Université Paris-Saclay, le 4 novembre 2021

Ces derniers jours, le Conseil de l’Europe a fait circuler sur les réseaux sociaux une campagne visant à promouvoir la tolérance, et qui faisait incidemment la promotion du voile islamique comme élément de liberté de la femme. Une campagne rapidement dénoncée par divers partis politiques et responsables associatifs en France, et finalement retirée des réseaux sociaux par le Conseil de l’Europe. Cette campagne faisait partie d’un programme plus large de promotion de la tolérance ayant reçu des fonds de la Commission européenne. Il n’en fallait pas plus pour que sur les plateaux télé et les réseaux sociaux, la plus grande confusion se répande sur qui avait fait quoi et qu’on mélange tout de go Conseil de l’Europe et Conseil européen.

Quand, en 1948, un millier de personnalités politiques se retrouvent à La Haye sous la présidence d’honneur de Winston Churchill à l’invitation des mouvements fédéralistes européens, on n’est pas encore certain que le congrès donnera l’impulsion de la construction européenne, mais enfin on s’y attache fermement.

Le Conseil de l’Europe, avec un grand “E”, pour la grande Europe à 47

De ce raout fédéraliste sortiront deux réalisations concrètes : le Conseil de l’Europe et ce qui deviendra l’Union européenne. Le Conseil de l’Europe est une organisation internationale créée en 1949 dont l’objectif est de promouvoir les idéaux et les principes communs aux États qui en sont membres (article 1er du Statut du Conseil de l’Europe). Très vite, de nombreux États vont rejoindre ce Conseil de l’Europe dont l’action va se développer avant tout dans la protection des droits de l’homme. Aujourd’hui, 47 États en sont membres, du Portugal à la Russie, du Royaume-Uni à la Turquie. C’est le Conseil de l’Europe qui établit la Convention européenne des droits de l’homme et sa cour, la Cour européenne des droits de l’homme.

C’est la grande Europe, avec un grand “E”.

La construction de l’Europe communautaire

Rapidement après la création du Conseil de l’Europe en 1949, six États décident de créer une organisation dont le but est là aussi de promouvoir des principes communs, mais en utilisant non pas l’outil des droits de l’homme, mais celui du commerce, d’abord limité au charbon et à l’acier. C’est la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA), d’après une proposition française exprimée par Robert Schuman, alors ministre des affaires étrangères, et qu’il appelle de ses vœux lors d’un discours resté célèbre : le discours du salon de l’Horloge du 9 mai 1950.

Pour fonctionner, cette Communauté a besoin d’institutions. L’une d’elle réunira les ministres des États membres, alors au nombre de six : le Conseil des ministres. Ce Conseil des ministres traversera la deuxième moitié du 20ème siècle et perdure encore aujourd’hui dans l’Union européenne contemporaine sous le nom désormais raccourci de Conseil (article 13 du Traité sur l’Union européenne). La presse continue néanmoins à l’appeler Conseil des ministres, ce qui a l’avantage de préciser qui y siège. Ce Conseil est une sorte de chambre haute du pouvoir législatif européen, aux côtés de la chambre basse, le Parlement européen. Cette chambre haute a un nom étrange – Conseil – en lieu et place du mot plus habituel de “Sénat” comme en France ou aux États-Unis. Mais il n’est pas si étranger que cela, quand on se rappelle que le Sénat s’appelait Conseil de la République sous la Quatrième République, et que le Bundesrat allemand se traduit en français par Conseil fédéral.

Le Conseil européen, avec un petit “e”, pour la petite Europe à 27

Mais alors, d’où vient la confusion ? La faute revient, si l’on peut dire, à Valéry Giscard d’Estaing, qui contre l’avis de ses partenaires chefs de gouvernements qui ne voulaient pas donner de nom à leurs réunions régulières et informelles, lance lors de la conférence de presse qui clôture le sommet de décembre 1974 un “nous avons assisté au dernier sommet européen, et nous avons participé au premier Conseil européen” (voir la vidéo à la 5ème minute). Ce qui s’était décidé lors du sommet de 74, c’était de rendre ces réunions entre chefs d’États et de gouvernements régulières, moins informelles. Car au sein de la Communauté, il n’y avait aucune institution dans laquelle ils pouvaient se réunir. Mais ce qui était aussi décidé, c’était de ne pas donner de nom à ces réunions. On garderait “sommet européen” comme la presse et les responsables politiques avaient nommé jusque là ces réunions.

Le Conseil européen est ainsi né contre son gré, et commence alors un embrouillamini sans fin où tout un chacun se met à confondre les appellations. Comme si, entre le Conseil de l’Europe et le Conseil, le Conseil européen était venu s’immiscer en jetant un pont entre les deux termes. En fait de pont, c’est plutôt une patinoire qui a été jetée là, sans vraiment y réfléchir, un soir de décembre 1974.

Confusion à tous les étages, au bénéfice des gouvernements

Car tous désormais font l’erreur. De l’étudiant en droit qui au bout de cinq années d’études se trompe encore, aux politiques, en passant par les journalistes comme Catherine Rambert qui réclamait sur RMC ce mercredi 3 novembre la démission “du président du Conseil de l’Europe”, Charles Michel, pour avoir diffusé une campagne vidéo faisant la promotion du voile islamique – une campagne retirée depuis. Sauf que Charles Michel n’est pas président du Conseil de l’Europe, mais du Conseil européen de l’Union européenne. La confusion fait que la journaliste s’étonne qu’il n’y ait pas de femme au Conseil de l’Europe pour s’opposer à ce genre de campagne – précision : sa secrétaire générale, Marija Pejčinović Burić, est une femme –, et croit bon de rappeler que Charles Michel – qui donc n’y est pour rien dans cette affaire – est l’homme qui avait piqué le fauteuil à Ursula von der Leyen, la présidente de la Commission européenne, lors d’un déplacement diplomatique en Turquie.

Il y a certes une responsabilité des élus, des journalistes et des chroniqueurs, qui ne prennent pas la peine de vérifier ces informations avant de parler ou ont une connaissance trop lacunaire du fonctionnement de l’Europe. Mais il y a surtout une responsabilité des chefs d’États et de gouvernements européens qui se satisfont très bien de cette confusion générale, qui permet de diluer la responsabilité de leurs actes au niveau européen. Pour preuve, le site internet consilium.europa.euest le site commun au Conseil européen et au Conseil, Conseil qu’ils ont rebaptisé sur leur site “Conseil de l’Union européenne”. C’est bien la peine d’appeler son site “consilium” si c’est pour nous en faire perdre notre latin.

Alors, un “conseil” de juriste, pour aider nos lecteurs à y voir plus clair :

Le Conseil de l’Europe, avec un grand “E”, c’est pour la grande Europe à 47.

Le Conseil européen, avec un petit “e”, c’est pour la petite Europe à 27.

Le Conseil tout court, composé des simples ministres, c’est le modèle réduit du Conseil européen, composé de leurs chefs.

Vous n’avez plus d’excuse pour faire l’erreur.

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Reconnaissance faciale dans l’espace public : entre éthique et progrès, le Parlement européen face à un choix cornélien

Ahmida Naimi, étudiant en droit, Université Saint-Louis – Bruxelles // Sous la supervision de Pierre-Olivier de Broux, professeur de droit public, Université Saint-Louis – Bruxelles, le 20 novembre 2021

C’est à l’occasion de la publication des conclusions d’un rapport intitulé Biométrique et surveillance de masse comportementale dans les États membres de l’Union européenne, commandité par le Groupe des Verts/Alliance libre européenne (ALE), que le Parlement européen s’est penché sur les enjeux éthiques et juridiques des technologies de reconnaissance faciale. Tandis que certains parlementaires préfèrent que la cadence soit ralentie, d’autres, comme Tom Vandenkendelaere, député européen CD&V affilié au groupe PPE, soulignent ce développement comme une opportunité unique à saisir. Et d’ajouter : il faut utiliser “le potentiel de ces nouvelles technologies“ lesquelles sont “à la veille de leur grande percée“.

Importée progressivement au sein de l’Union européenne, la reconnaissance faciale constitue une technique logicielle qui permet instantanément, grâce aux algorithmes, de relier une identité à un visage apparaissant dans l’espace public en comparant les traits de celui-ci à des images stockées dans un espace de données. Si de plus en plus d’États membres en mesurent toute l’utilité, loin de faire l’unanimité, cette technologie provoque encore de nombreuses controverses dans le paysage politique et, de manière générale, dans la société civile.

C’est particulièrement le cas en Belgique, notamment. L’aéroport de Zaventem a pris les devants en 2017, par l’achat de caméras intelligentes qui établissaient à distance un modèle biométrique pour chaque passant. Le système a montré quelques défaillances à corriger, liées aux biais provoqués, par exemple, par les lunettes ou la pilosité des voyageurs. De même, un logiciel appelé Clearview permet aujourd’hui de constituer un espace de données à partir des photos utilisées notamment sur Twitter et Meta. Enfin, à Londres, comme à Moscou par ailleurs, un dispositif mis en place par Eurostar est en phase d’évaluation pour permettre, à la suite de nombreuses restrictions sanitaires, de voyager sans se préoccuper des formalités obligatoires : une identification algorithmique du client permettra de lui épargner le contrôle de son titre de transport et la présentation du passeport aux autorités. Qu’en est-il alors ? Et que nous dit le droit ?

ENTRE SÉCURITÉ ET VIE PRIVÉE, LA RECHERCHE D’UN JUSTE ÉQUILIBRE…

Au mois d’avril dernier, la Commission européenne a dévoilé une proposition de Règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des règles harmonisées concernant l’intelligence artificielle qui, selon Thierry Breton, Commissaire européen au Marché intérieur, a pour souci de concilier la protection des droits fondamentaux et les avantages économiques et sociétaux de la technologie. Pour assurer au mieux la compétitivité internationale de l’UE, ce règlement dont l’application sera uniforme dans tous les États membres ambitionne d’instaurer un système de marquage certifiant, pour les entreprises, si leur IA est digne de confiance. La préservation des droits des concitoyens européens ne devant pas se faire aux dépens du progrès technologique, le Commissaire a également souligné sa volonté d’envisager dès à présent une intelligence artificielle sécurisée, fiable et centrée sur l’humain. Dans un souci d’efficacité, il prévoit ainsi la mise sur pied d’un espace européen commun de données, pour chaque secteur stratégique relevant de l’intérêt public, comme la santé ou la mobilité, sans modifier les règles relatives à la protection de données personnelles. Or, sur ce point, le Parlement européen n’est pas épargné par de fortes divergences internes. Si Tom Vandenkendelaere considère qu’un cadre juridique rigoureux est possible et souhaitable, Saskia Bricmont, eurodéputée Ecolo, juge à l’inverse que ces pratiques sont et doivent rester illégales sur le territoire européen.

Si les avis sur le sujet sont souvent très politiques, il est vrai que, du point de vue des juges européens, les craintes liées à la surveillance de masse peuvent à certains égards s’avérer fondées, entre autres sur le plan de la vie privée. Tout en appliquant les articles 8 de la Convention européenne des droits de l’homme et 7 de la Charte des droits fondamentaux dans une affaire relative à une fécondation in vitro, l’arrêt Evans v. United Kingdom, 6339/05, impose aux États membres du Conseil de l’Europe une obligation positive d’assurer l’effectivité du respect de la vie privée. Mais d’ajouter néanmoins que, “dès lors que le recours aux traitements par fécondation in vitro suscite de délicates interrogations d’ordre moral et éthique s’inscrivant dans un contexte d’évolutions rapides de la science et de la médecine”, le Royaume-Uni doit disposer en la matière d’une marge d’appréciation dans la mise en balance des intérêts concurrents. Or, précisément, l’ère post-Covid dicte à ce point un nouveau rythme mondial que la Commission tente, en harmonisant les règles à la lumière de nos valeurs et divers impératifs, de conjuguer prudence juridique et ambition technologique.

PROHIBER OU RÉGLEMENTER ?

Après l’adoption d’une résolution non-contraignante visant à demander l’interdiction du recours à la police prédictive et à cette technologie dans les lieux publics, le Parlement européen envoie, d’après Politico, un “signal fort“ quant à sa position future en la matière. La Commission, pour sa part, veut faire sienne une conception plutôt alternative à la fois protectrice et flexible à travers l’application de différentes réglementations, présentes et à venir. Après avoir plaidé contre certaines pratiques comme le social scoring, un système de récompense et de répression basé sur les conduites sociales de chaque citoyen, elle a décidé d’adopter une approche résolument tournée vers l’avenir. C’est aussi en ce sens que Angela Merkel a plaidé, demandant une “réglementation favorable à l’innovation“. Pour ce faire, la Commission se basera essentiellement sur un système de prévention des risques, catégorisant chaque usage de l’IA comme présentant un risque inacceptable, élevé, limité ou minimal.

Ainsi, en ce qui concerne les systèmes d’identification biométrique à distance et en temps réel, alors que le Règlement général de protection des données (RGPD) et la directive 2016/680 dans son article 10 en font une exception en cas de “nécessité absolue”, l’article 5, Titre II, de la proposition de Règlement prohiberait leur utilisation à des fins de maintien de l’ordre public. Cette interdiction serait néanmoins assouplie notamment lorsque la sécurité publique est éminemment compromise. Certains critères offrent donc désormais plus de souplesse, tels le degré de gravité et l’ampleur des conséquences d’une telle utilisation sur les droits et libertés dont l’appréciation est laissée aux autorités compétentes. En amont, les fournisseurs seront par ailleurs tenus de collaborer avec leurs clients pour anticiper les risques d’atteinte aux libertés individuelles et proposer des processus d’atténuation en vue de les prévenir. Si certaines associations craignent donc que l’encadrement de la reconnaissance faciale ne soit pas suffisant, la CNIL, en France, a manifesté toute sa satisfaction. Entre protéger et progresser… la conciliation de ces impératifs passerait-elle par un équilibre juridique indispensable, disions-nous, pour arbitrer les intérêts en présence ?

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Des réquisitions ordonnées lors de la grève du personnel soignant : pourquoi c’est inédit !

Ysaure Fally, étudiante en droit, Université Saint-Louis – Bruxelles // Pierre-Olivier de Broux, professeur de droit public, Université Saint-Louis – Bruxelles, le 8 décembre 2021

Ce mardi 7 décembre avait lieu la grève du secteur des soins de santé contre la vaccination obligatoire du personnel soignant. Dans certains services hospitaliers, les deux tiers du personnel avaient manifesté leur intention d’y participer. Pour pallier le déficit certain et prévisible des membres du personnel et assurer la continuité des soins de santé, des mesures inédites ont été prises : plusieurs centaines de personnes ont été réquisitionnées, c’est-à dire qu’elles ont reçu l’ordre formel de leur bourgmestre ou de leur gouverneur de province, le cas échéant notifié par la police à leur domicile, de se présenter à leur poste de travail le jour de la grève. De telles mesures sont extrêmement rares, bien qu’elles aient déjà dû être prises durant la crise sanitaire, notamment lors des grèves de juin 2021.

Le personnel soignant peut-il faire grève?

Le personnel soignant bénéficie bien sûr du droit de grève, mais moyennant le respect de certaines conditions. Dans le secteur privé, c’est une loi de 1948 qui encadre, en cas de grève, les “prestations d’intérêt public en temps de paix”. Elle prévoit que les mesures à prendre, en cas de besoins vitaux à assurer malgré une grève, soient concertées entre les employeurs et les travailleurs. Pour les soins de santé dans le secteur privé, cette concertation a permis de conclure un nouvel accord en 2010 (rendu obligatoire par arrêté royal). Cet accord impose d’une part le dépôt d’un préavis annonçant la grève quinze jours à l’avance; et d’autre part, il engage les travailleurs et les employeurs “à ce que tous les patients et résidents en traitement ou à traiter ne subissent aucun préjudice au point de vue thérapeutique ou en matière de soins de base”. Pour assurer cela, diverses procédures et commissions peuvent être organisées dans chaque institution. Il est notamment prévu qu’il soit “fait appel par priorité aux non-grévistes pour exécuter les prestations”, puis à l’engagement volontaire des travailleurs, puis à une concertation au sein de l’hôpital pour se mettre d’accord, entre organisations syndicales représentées et direction, au niveau de chaque hôpital ou, à défaut, de l’ensemble du secteur hospitalier, sur les noms des travailleurs à désigner.

Ce n’est qu’à défaut d’accord à ces différentes étapes que la loi permet la réquisition de membres du personnel par le Ministre ou son délégué (à savoir, le plus souvent, le Gouverneur de province). Dans ce cas, si la personne réquisitionnée ne respecte pas l’obligation qui lui est imposée, elle risque des sanctions pénales.

Rien d’aussi organisé, en revanche, pour les institutions de soins et les hôpitaux relevant du secteur public, même si des pratiques comparables à celles du secteur privé sont le plus souvent mises en œuvre par chaque établissement concerné. A défaut d’accord en leur sein, la direction de l’hôpital peut alors faire appel au pouvoir de réquisition du bourgmestre prévu par la loi sur la sécurité civile. Dans le cadre des “missions d’assistance aux personnes dans des circonstances dangereuses” et “d’aide médicale urgente”, celui-ci peut “en l’absence de services publics disponibles et à défaut de moyens suffisants, procéder à la réquisition des personnes et des choses qu’il juge nécessaire”.

Qu’est-ce qu’une réquisition?

La Cour Constitutionnelle définit la réquisition comme “un procédé de droit administratif permettant aux pouvoirs publics d’exiger, dans des circonstances exceptionnelles, la fourniture d’une prestation ou d’un service, l’accomplissement d’une tâche d’intérêt public ou l’exécution d’un travail d’intérêt général, en faisant appel à des particuliers.” La réquisition peut donc s’appliquer tant à des choses qu’à des personnes. Ce procédé a montré son utilité durant la crise sanitaire. Il a notamment permis la réquisition de bâtiments, afin de les transformer en centre de testing ou de vaccination, ou encore la réquisition de matériel médical (masques, respirateurs,…). Ces réquisitions étaient pour la plupart tolérées, car elles ne concernaient que du matériel.

En revanche, lorsque le Gouvernement a décidé d’autoriser la réquisition de personnel médical, il a immédiatement subi la fronde des organisations syndicales, puis fait machine arrière à peine quelques semaines plus tard, en retirant l’arrêté royal contesté, notamment au motif que “cette mesure a entraîné un malaise social important”. C’est dès lors avec prudence que la nouvelle loi pandémie a prévu la possibilité de recourir à des réquisitions.

Une mesure attentatoire aux libertés et donc très encadrée

La réquisition est donc une mesure relativement brutale, par nature attentatoire aux droits et libertés des travailleurs, notamment à leur droit de grève et à leur liberté individuelle. C’est pourquoi les mesures de réquisition font l’objet d’un encadrement juridique très exigeant, tout en devant respecter des procédures rigoureuses de mise en œuvre. Il est essentiel de justifier la nécessité des mesures, et de s’assurer qu’elles sont proportionnées par rapport à l’objectif poursuivi. En d’autres termes, même lorsqu’elles sont permises par la loi, il faut encore vérifier que les réquisitions ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre le but fixé, et que d’autres mesures, moins contraignantes ou moins restrictives, ne sont pas envisageables.

De telles contraintes expliquent sans doute pour partie le recours finalement très limité à de telles mesures durant la crise sanitaire. La possibilité d’une réquisition semble surtout servir de repoussoir, en pratique, pour permettre la mise en place des mesures plus acceptables par les acteurs concernés. La réquisition ne s’utilise qu’en dernier recours.

L’usage récurrent qui semble devoir en être fait lors des grèves récentes dans le secteur des soins de santé, sans doute un des secteurs les plus touchés par la crise sanitaire, est donc particulièrement interpellant. Il faut tout mettre en œuvre pour que ces réquisitions retrouvent le caractère exceptionnel qui est le leur en droit.

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Les mesures sanitaires à la Chambre des représentants challengent le droit parlementaire

Marie De Beer, étudiante en droit, Université Saint-Louis – Bruxelles // sous la supervision de Marie-Sophie de Clippele, chargée de recherche FNRS, professeure invitée, et de Julian Clarenne, chercheur en droit parlementaire, Université Saint-Louis – Bruxelles, le 23 décembre 2021

Les vagues pandémiques successives n’empêchent pas la poursuite des activités de la Chambre et la tenue des séances plénières. Des mesures sanitaires de précaution sont mises en place pour assurer le bon fonctionnement des travaux parlementaires, même si ces mesures peuvent susciter l’indignation de certains parlementaires, en particulier au sein de la NVA, comme Theo Francken ou Peter De Roover, notamment à l’égard de la limitation physique du nombre de députés à la Chambre. Sollicité par ce dernier, l’Institut Fédéral pour la protection et la promotion des Droits Humains (IFDH) a lui-même émis des doutes sur le maintien des mesures prises, à tout le moins au moment où la limitation était de 41 députés. Que faut-il en penser?

La restriction du nombre de parlementaires présents ne porte pas atteinte au droit du Parlement de se réunir si la décision est prise de manière autonome…

La Chambre a en effet décidé mi-octobre de limiter à 67 sur 150 le nombre de parlementaires présents dans l’assemblée. Pour Théo Francken – 11 sur les 24 parlementaires de son parti peuvent être présents – ce nombre reste tellement peu élevé que la mesure n’est pas démocratique. La décision vient de la Conférence des présidents, qui est l’un des principaux organes de la Chambre (article 14 du Règlement de la Chambre des représentants), notamment chargé de l’organisation des travaux de la Chambre (article 16 du même Règlement). C’est à ce titre que, le 12 octobre dernier, la Conférence a décidé que la mesure de limitation du nombre de députés demeurait nécessaire au regard de la situation sanitaire et des mesures d’application à Bruxelles, passant toutefois de 41 à 67 députés admis en salle. La décision prise par la Conférence s’appuie sur des mesures en vigueur à Bruxelles (ici et ici) – où se situe la Chambre des représentants – relatives à la crise sanitaire. Ces mesures étaient par ailleurs plus sévères, en tout cas au moment de la décision de la Conférence des présidents, qu’ailleurs en Belgique, mais peuvent être réévaluées à mesure de l’évolution de la pandémie, comme la décision portant sur la modification du nombre de députés (de 41 à 67) présents le confirme.

En d’autres mots, cette décision ne porte en principe pas atteinte au droit du Parlement de se réunir, ni à l’autonomie du Parlement, dans la mesure où cette décision a été prise de manière autonome par la Chambre et constitue une modalité du droit de réunion au Parlement qui s’inscrit dans le cadre des exceptions prévues par le Règlement de la Chambre.

Mais, selon l’Institut Fédéral des droits humains – qui analyse la décision antérieure de modification du Règlement de la Chambre limitant à 41 le nombre de parlementaires présents – cette décision ne devrait pas se fonder sur un ‘simple’ arrêté de police bruxellois. Pour l’Institut, les mesures de distanciation sociale imposées en août par les autorités régionales ne s’appliquent pas au Parlement qui doit rester autonome pour ses décisions. Le Parlement est bien sûr tout à fait libre de s’inspirer de ces mesures locales applicables, mais sans se fonder sur celles-ci. Il adopte ses propres mesures – comme la décision du 12 octobre – en toute autonomie, dans le respect de la procédure prévue par le Règlement de la Chambre.

…ni au droit des parlementaires d’exercer leur mandat tant qu’elle reste proportionnée

Indépendamment de la décision de la Conférence des Présidents, le Règlement de la Chambre encadre les modifications des modalités de réunion dans les cas où « une situation grave et exceptionnelle qui menace la santé publique et qui empêche des membres de la Chambre d’être physiquement présents » (article 42, 3bis du Règlement).

Il est ainsi possible pour les élus de suivre les débats en ligne et de voter à distance (article 58, § 3, du même Règlement). L’organisation du vote par bulletin électronique permet de préserver le caractère individuel du mandat des élus et de respecter l’exigence des quorums de présence prévus par la Constitution. Les parlementaires d’un même groupe politique ont par ailleurs la possibilité de se relayer au cours d’une séance plénière et le temps de parole en plénière est organisé par groupe politique, et non par orateur considéré individuellement (exception faite des élus indépendants). Enfin, la présence physique des élus n’a pas été restreinte en commission.

Cependant, ces restrictions pourraient paraître disproportionnées. Selon l’IFDH, vu la possibilité d’organiser d’autres évènements de masse dans le pays – mais justement il est question de prendre des mesures spécifiques pour Bruxelles – et le taux très élevé de vaccination auprès des parlementaires, la quota maximum de parlementaire en séance plénière pose un “grave inconvénient pour le fonctionnement parlementaire”. Le passage de 41 à 67 députés – intervenu après l’avis de l’IFDH – et l’ensemble de modalités prévues pour permettre aux parlementaires d’exercer leur mandat valablement, tout comme l’évolution constante de la pandémie, permet de maintenir une balance entre le droit individuel des parlementaires et les mesures sanitaires. Comme le souligne la Commission de Venise (un organe d’avis du Conseil de l’Europe sur les questions constitutionnelles), la présence physique des parlementaires est essentielle, mais “une crise peut altérer le fonctionnement normal d’un parlement” et des solutions – proportionnées – sont alors envisageables (§ 75 de son rapport).

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La Belgique doit lutter contre le trafic illicite d’art et d’antiquités, mais n’est pas directement obligée d’avoir une cellule policière spécialisée

Marie-Sophie de Clippele, professeure invitée à l’Université Saint-Louis - Bruxelles, le 21 février 2022.

Le démantèlement de la cellule de police judiciaire spécialisée en recherches de vols et trafic illicite d’art et d’antiquités le 1er janvier dernier a reçu de nombreuses réactions médiatiques. Cette suppression – sur laquelle la Ministre de l’Intérieur semble vouloir revenir – risque toutefois de mettre à mal les engagements internationaux et européens de la Belgique, même si aucune obligation directe ne la contraint à disposer d’une cellule spécialisée.

Depuis le 1er janvier, la cellule unipersonnelle chargée du suivi du trafic illicite d’œuvres d’art et d’antiquités est de facto démantelée. Le seul policier qui y travaillait, Lucas Verhaegen, est alors parti à la retraite. Cette cellule avait déjà été démantelée en 2016, mais finalement ce même policier avait pu continuer à travailler sur les affaires criminelles en art et antiquités. Il avait même reçu un appui administratif et se faisait seconder par une « civile » selon ses termes. Mais ces deux autres personnes, l’agent administratif et la civile, ont été affectées ailleurs le 1er janvier 2022.

Interrogée au sujet du démantèlement de la cellule par le député Jean-Marc Delizée le 12 janvier dernier, la Ministre de l’Intérieur a voulu rassurer que le travail de recherche policière en trafic illicite continuerait, mais sans service spécial : « Les directions déconcentrées de la police judiciaire fédérale mèneront des enquêtes spécialisées supralocales de qualité ».

Cette affirmation permet-elle toutefois de remplir les obligations internationales et européennes de la Belgique en matière de lutte contre le trafic illicite d’œuvres d’art ? Quelles sont au juste ces obligations ?

Quelles sont les obligations internationales en matière de lutte contre le trafic d’art et d’antiquités ?

La Belgique est partie à la Convention de l’Unesco de 1970 pour lutter contre le trafic illicite des biens culturels depuis 2009. Cette convention oblige les États à « combattre ces pratiques [de trafic illicite] par les moyens dont ils disposent, notamment en supprimant leurs causes, en arrêtant leur cours et en aidant à effectuer les réparations qui s’imposent. » (art. 2.2). La Convention impose aussi que chaque État, pour remplir ses obligations d’exécution de la Convention, dote « dans la mesure de ses moyens, […] les services nationaux de protection du patrimoine culturel d’un budget suffisant et, si nécessaire, pourra créer un fonds à cette fin. » (art. 14).

Les obligations de lutter contre le vol et le trafic illicite des biens culturels de la Convention sont clarifiées par l’Unesco même, dans des directives dites “opérationnelles”. Ces directives encouragent explicitement les États à créer des « unités spécialisées de police et des douanes » ou des « services de répression » tels qu’une équipe de procureurs ou d’experts spécialisés dans les enquêtes concernant la criminalité artistique, spécialisés dans la protection des biens culturels et la récupération des biens culturels volés en collaboration constante avec l’ensemble des autorités pertinentes dans les différents secteurs et échelons gouvernementaux au sein des États parties ».

La cellule belge « Art et Antiquités » parvenait, malgré ses faibles capacités, à remplir cette recommandation. Même si les directives opérationnelles ne sont pas contraignantes à l’égard de la Belgique, elles permettent de mieux interpréter les obligations de la Convention et doivent donc être prises en compte.

Des obligations internationales non contraignantes, que la Belgique n’a pas souhaité transposer à ce jour

En résumé, la Convention de l’Unesco de 1970 oblige la Belgique à se doter de services nationaux de protection suffisamment spécialisés pour lutter de manière effective contre le trafic illicite de biens culturels, mais avec une large marge de manœuvre : la Belgique doit le faire dans la mesure de ses moyens. La Convention n’impose donc pas la création d’une cellule de police spécialisée, et, même si ses directives opérationnelles l’encouragent explicitement, cela ne pourra être utilisé contre l’État qui ne le ferait pas.

De plus, la Convention Unesco de 1970 doit encore être intégrée dans notre droit national (en droit, on parle de “transposition”) pour que n’importe quel citoyen puisse l’invoquer devant le juge belge et donc plaider pour son application effective. Cela signifie, actuellement, qu’un citoyen ne peut pas contester devant le juge belge la suppression de cette cellule spécialisée, au motif que cela violerait la Convention de 1970. Cela fait d’ailleurs déjà près de 13 ans que la Belgique est partie à cette Convention, mais sa transposition se fait toujours attendre, les dernières nouvelles datant de fin 2018.

À côté de la Convention de l’Unesco de 1970, plusieurs Résolutions du Conseil de Sécurité, celle pour l’Iraq en 2003, pour l’Iraq et la Syrie en 2015 et surtout celle pour le patrimoine culturel en général en 2017 ne prévoient pas non plus directement la création d’une cellule policière spécialisée, mais obligent les États à prendre les mesures voulues pour empêcher le commerce illicite des biens culturels. Les résolutions demandent aussi à ce que l’Unesco et Interpol veillent à la bonne exécution de cette obligation. À nouveau, ces obligations ne sont pas directement applicables – c’est-à-dire qu’elles ne peuvent pas être directement invoquées devant un juge belge – et laissent une marge de manœuvre aux États.

Enfin, la résolution de l’Assemblée générale de l’ONU de décembre 2018 demande clairement la création de services policiers spécialisés, en collaboration avec Interpol. Mais cette résolution n’est pas contraignante non plus.

Des obligations européennes plus précises, qui n’imposent pas non plus la création d’une cellule spécialisée

Au niveau européen, la directive de restitution de biens culturels a été transposée en droit belge. L’obligation vis-à-vis des services policiers est plus claire ici puisque la loi belge prévoit que les services de police doivent rechercher les biens culturels volés ou exportés illicitement et l’identité des auteurs de ces infractions. Il n’est pas précisé qu’il faille une cellule spécialisée, même si cette possibilité est explicitement prévue par la loi belge (article 13).

L’absence de cellule spécialisée empêche-t-elle la Belgique de remplir ses obligations ?

Eu égard à la spécificité de ce trafic – un tableau de Rembrandt volé n’est pas la même chose qu’une bicyclette volée – il est difficilement défendable que sans service spécialisé ces recherches policières puissent être effectives.

De même, l’inspection économique ne remplace pas la cellule spécialisée de la police judiciaire : en même temps que le service spécialisé dans la police judiciaire se dissout, celui du service d’inspection économique se renforce. Compétente depuis juillet 2020 pour lutter contre le blanchiment d’argent en matière d’art, l’Inspection économique du SPF Économie commence à compter pas mal de dossiers à son actif. Il reste que la question du blanchiment est plus limitée que celle du vol et du trafic illicite en général et que l’inspection économique – qui ne dispose pas de cellule spécialisée sur ces questions non plus – n’a pas les mêmes compétences que la police judiciaire. L’un ne devrait pas disparaître au profit de l’autre.

Et c’est bien là tout l’argument de la responsabilité de l’État belge par rapport à ses engagements internationaux et européens : il apparaît difficile que la Belgique puisse remplir ces obligations de lutter contre le trafic d’art et d’antiquité sans disposer de service spécialisé comme la cellule « Art & Antiquité. »

Des sanctions internationales et européennes peu probables

Que risque l’État belge s’il persiste à démanteler la cellule ? L’Unesco pourrait proposer d’aider la Belgique à mettre en œuvre ses obligations, comme le prévoit l’article 17 de la Convention de 1970. D’autres États parties à la Convention de 1970 pourraient introduire une demande devant l’Unesco, voire un recours devant la Cour internationale de Justice s’ils considèrent que ce manque d’exécution constitue une violation de la Convention. Par exemple, des États victimes de nombreux vols d’art et d’antiquités pourraient agir si la Belgique ne fait rien pour limiter ce trafic, sachant que notre pays pâtit déjà d’une mauvaise réputation à cet égard. S’agissant de la directive européenne, la Commission européenne pourrait lancer une procédure d’infraction si l’obligation de rechercher les biens culturels volés ou exportés illicitement n’est pas appliquée. Mais tout cela reste peu probable, vu la marge laissée à chaque État pour appliquer ces obligations.

Il n’empêche que cet ensemble de règles internationales et européennes impose certaines obligations à la Belgique. La Belgique est responsable pour la bonne exécution de ses engagements internationaux et européens. Cela n’a pas échappé au Gouvernement. Preuve en est du récent revirement de la Ministre de l’Intérieur, qui par le biais de son collègue le Ministre des Finances, a annoncé le 3 février dernier, dans la foulée de l’attention médiatique à ce démantèlement : « Nous allons faire en sorte que cette décision puisse être annulée ». Peut-être que les recommandations formulées par le Sénat en 2018 pourraient être suivies.

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EN SAISISSANT LA COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE CONTRE LA RUSSIE, L’UKRAINE SE PLACE RÉSOLUMENT DU « BON CÔTÉ » AUX YEUX DE LA COMMUNAUTÉ INTERNATIONALE

Raphaël Maurel, maître de conférences en droit public, chercheur au CREDIMI et au CEDIN, secrétaire général adjoint du Réseau francophone de droit international, le 28 février 2022

Dimanche 27 février, le président Ukrainien, Volodymyr Zelinsky, a annoncé avoir saisi la Cour internationale de justice contre la Russie. Cette annonce a été suivie, dans la soirée, par la confirmation par les services de la Cour dans un communiqué de presse puis la publication de la requête ukrainienne. Des audiences devraient se tenir rapidement au siège de la Cour à La Haye, où les représentants de l’Ukraine comme de la Russie seront invités à exposer leurs arguments.

LA SAISINE DE LA COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE MONTRE QUE L’UKRAINE VEUT AUSSI UTILISER LE DROIT POUR RÉGLER LE CONFLIT

La Cour internationale de justice est l’organe judiciaire principal des Nations Unies ; elle ne peut juger que les États. Il ne s’agit donc pas d’un juge pénal habilité à condamner les individus comme la Cour pénale internationale, qui siège également à La Haye mais ne juge que des dirigeants, généralement a posteriori, pour des crimes particulièrement graves – comme le crime contre l’humanité. Devant la Cour internationale de justice, il s’agit de régler pacifiquement les différends entre les États, conformément à la Charte des Nations Unies adoptée en 1945.

La Cour est souvent saisie par des pays, ce qui démontre l’attachement de la communauté internationale au droit international. D’ailleurs, une autre affaire, introduite par l’Ukraine en 2017 et portant sur l’application de la convention internationale pour la répression du financement du terrorisme et de la convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, est en cours contre la Russie. La Cour s’est déclarée compétente en novembre 2019, la Russie doit encore remettre ses conclusions d’ici décembre 2022, pour une décision attendue sans doute en 2023.

L’UKRAINE CHERCHE À OBTENIR DE LA COUR DES MESURES PROVISOIRES EN URGENCE

Il est vrai qu’alors que Kiev est assiégée, le moment semble mal choisi pour un procès à la Cour internationale de justice. Néanmoins, les États agressés ont globalement intérêt à mobiliser les moyens de droit à leur encontre, ne serait-ce que pour attirer l’attention de la communauté internationale sur le bienfondé de leur argumentation et sur les violations commises par les agresseurs. En 2008, la Géorgie en partie envahie par la Russie avait usé de la même possibilité.

Cette saisine montre que l’Ukraine ne positionne pas sa défense uniquement sur le plan militaire, mais également sur le plan juridique, en s’appuyant sur les justifications avancées par Vladimir Poutine pour tenter de fonder en droit son agression. Elle permet aussi à l’Ukraine de se placer résolument du « bon côté » aux yeux de la communauté internationale, en activant les mécanismes juridiques à sa disposition tout en continuant à se défendre sur le terrain.

De manière moins symbolique et plus pragmatique, l’Ukraine demande également des « mesures conservatoires », comme le lui permet l’article 41 du Statut de la Cour, c’est-à-dire des mesures provisoires rendues en urgence par la Cour, en attendant sa décision définitive. Il s’agit par exemple pour la Cour d’ordonner à la Russie de cesser son agression. Fréquemment demandées, ces mesures, qui ne sont pas toujours ordonnées par la Cour et peuvent être différentes de celles demandées par les parties, sont toujours obligatoires. Autrement dit, leur méconnaissance peut engager la responsabilité de l’État qui ne s’y conforme pas, au même titre que les autres violations du droit international alléguées. Ici, l’Ukraine demande la cessation du conflit et le retrait des troupes russes de son territoire.

QUESTION ESSENTIELLE POUR LA COUR : LA RUSSIE A-T-ELLE COMMIS UNE VIOLATION DE LA CONVENTION SUR L’INTERDICTION DU GÉNOCIDE EN AGRESSANT L’UKRAINE ?

La première question posée est celle de la compétence de la Cour. Celle-ci repose toujours sur le consentement des parties, car les États sont souverains et ne peuvent pas être jugés contre leur gré. Ce consentement peut être établi de différentes manières, mais est souvent contenu dans les clauses des nombreux traités internationaux ratifiés par les parties, qui donnent explicitement compétence à la Cour internationale de justice en cas de différend sur l’interprétation ou l’application du traité.

La Cour doit alors vérifier que la requête satisfait aux différentes conditions posées par cette clause et que le différend qui lui est soumis entre bien dans le champ de la convention internationale, sans quoi sa compétence ne sera pas établie. Ici, c’est l’article IX de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide de 1948 qui est invoqué, un traité ratifié par l’Ukraine et la Russie et qui prévoit qu’elles acceptent la compétence de cette Cour. Dans la mesure où ni l’Ukraine, ni la Russie n’ont de réserves – c’est-à-dire d’opposition dûment enregistrée – actuellement en vigueur sur cet article, et qu’il ne prévoit pas de conditions préalables à la saisine de la Cour, la compétence ne devrait pas soulever de difficulté majeure, d’autant plus au stade des mesures conservatoires où celle-ci n’est examinée que prima facie (« à première vue », c’est-à-dire sans examen poussé).

La Convention sur le crime de génocide ratifiée par l’Ukraine et la Russie définit le périmètre du différend, c’est-à-dire l’étendue des questions qui peuvent être posées à la Cour. L’Ukraine ne peut donc pas invoquer directement toutes les violations commises par la Russie, à commencer par celle de l’article 2§4 de la Charte des Nations Unies qui interdit le recours à la force entre États, qui n’est pas contestable directement devant la Cour dans ce cas : il faut montrer que celle-ci est liée à la convention sur le génocide.

Dans sa requête à la Cour, l’Ukraine reproche à la Russie d’avoir mal interprété la Convention, en considérant que la prétendue commission d’un génocide par l’Ukraine l’autorisait à agresser son voisin. Cet argument a des chances de faire mouche, à condition de pouvoir démontrer que l’agression russe est bien fondée sur ce motif. Cela pourra en effet poser des difficultés à deux stades différents de l’examen de la demande des mesures conservatoires.

D’abord, c’est la question de l’objet du différend qui est en cause. La Russie pourrait arguer qu’il n’existe aucun différend sur la question du génocide, mais que le litige est lié à autre chose, même s’il a entretenu à plusieurs reprises l’idée selon laquelle l’agression en Ukraine vise à faire cesser un génocide. Elle pourrait ainsi chercher à démontrer que le différend porte sur l’attaque(la Russie refusant le terme d’« agression ») en elle-même, et donc sur l’interprétation de la Charte des Nations Unies et non sur l’interprétation de la convention sur le génocide, ce qui priverait la Cour de sa compétence.

Si l’Ukraine avait gain de cause sur ce point et que la Cour établissait sa compétence prima facie, ce qui paraît possible, il lui faudra ensuite démontrer qu’elle invoque des droits dont la violation par la Russie est « plausible », au sens de la Cour. Or, même si l’appréciation de ce critère est assez souple, l’argument selon lequel l’attaque russe constituerait une violation de la Convention sur le génocide car celle-ci ne prévoit en aucun cas la possibilité d’une agression est discutable : ce qui n’est pas prévu n’est pas nécessairement interdit formellement par le texte invoqué, même si cela peut être interdit par d’autres textes. Autrement dit, le fait que l’interdiction de l’emploi de la force découle de la Charte des Nations Unies et de la « coutume » internationale, et non directement de la Convention sur le génocide, pourrait là encore jouer en défaveur de l’Ukraine.

Si ces deux obstacles étaient franchis, il n’y a pas de doute que la Cour indiquerait des mesures conservatoires, la situation étant urgente et grave. L’évaluation du risque de dégradation des évènements est importante à ce stade : il s’agit de « figer » en urgence une situation pour éviter toute évolution négative, en attendant que la Cour se prononce définitivement sur le fond de l’affaire.

FACE À POUTINE, L’UKRAINE SAIT QUE CE RECOURS A PEU DE CHANCES D’AVOIR DES EFFETS IMMÉDIATS

Dès cette semaine, la Cour pourrait tenir des audiences à La Haye pour entendre les arguments des parties. La Russie pourrait refuser d’y participer, ce qui n’empêcherait pas la Cour de juger de sa compétence et d’indiquer, le cas échéant, des mesures conservatoires qui demeureraient obligatoires. Il est néanmoins possible que la Russie, comme dans le précédent géorgien, décide de se présenter à la Cour pour tenter d’argumenter.

La Cour pourrait rendre son ordonnance très rapidement. Dans l’affaire Lagrand en 1999, la Cour avait statué en 24 heures au vu de l’urgence (la demande portait sur la suspension d’une condamnation à mort prévue le lendemain) ; à l’inverse, elle a attendu près de trois mois dans la récente affaire Iran c. États-Unis, où était en cause le durcissement les sanctions américaines contre l’Iran. Même si la demande de mesures conservatoires « a priorité sur toutes autres affaires », selon l’article 74 du Règlement de la Cour, le délai est donc variable. La pratique montre que la difficulté de l’affaire et, dans une moindre mesure, son caractère politiquement sensible sont des critères déterminants.

Il y a malheureusement peu de chances que la Russie respecte une éventuelle ordonnance qui la contraindrait à cesser son agression. Elle ne s’était pas conformée à l’ordonnance rendue en 2008 à la demande de la Géorgie, et vient à l’évidence de méconnaître la deuxième mesure conservatoire indiquée par la Cour en 2017 dans l’autre affaire Ukraine contre Russie, et qui l’obligeait à « s’abstenir de tout acte qui risquerait d’aggraver ou d’étendre le différend dont la Cour est saisie ou d’en rendre la solution plus difficile ».

Ce sont là les limites du droit : la Cour ne dispose pas du pouvoir de contraindre physiquement un État à se conformer à ses décisions, ce qui n’enlève rien à leur caractère obligatoire. L’Ukraine n’est pas dupe et connaît ses faibles chances de succès en saisissant la Cour : pendant que les représentants des deux États mèneront la bataille juridique à La Haye, la guerre continuera en Ukraine. Il n’en demeure pas moins que la Russie sera, au final, comptable de certains au moins de ses actes devant la communauté internationale.

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POURQUOI L’AGRESSION DE L’UKRAINE PAR LA RUSSIE EST ILLÉGALE ?

Raphaël Maurel, maître de conférences en droit public, chercheur au CREDIMI et au CEDIN, secrétaire général adjoint du Réseau francophone de droit international, le 26 février 2022

La version du gouvernement russe est désormais bien connue : il s’agit d’une “opération spéciale” visant à “dénazifier” l’Ukraine et à protéger les populations des régions de Donetsk et Lougansk d’un prétendu génocide. Juridiquement, cette tentative de justification ne tient pas, et il faut rappeler avec force les raisons qui font que cette agression est illégale.

Le droit international contemporain, largement issu de la reconstruction post-1945 et du sentiment collectif que la paix entre les Nations devait être maintenue par le droit, repose sur un principe cardinal : la souveraineté des États. Et la souveraineté, c’est l’indépendance, c’est-à-dire pour l’essentiel la capacité de jouir librement de son territoire – sous réserve de ses obligations internationales librement consenties.

C’est sur cette souveraineté pleine et entière des États qu’est fondée la “colonne vertébrale” du droit international : l’interdiction du recours à la force entre États. Consacrée à l’article 2, paragraphe 4, de la Charte des Nations Unies signée à San Francisco en 1945, cette interdiction ne souffre que de trois exceptions. Aucune n’est invocable par la Russie en l’état actuel.

NI L’UKRAINE, NI LES NATIONS UNIES N’ONT CONSENTI À CETTE INTERVENTION RUSSE

La première exception est celle du consentement de l’État sur le sol duquel l’intervention a lieu. Autrement dit, il s’agit du cas où un État appelle à l’aide la communauté internationale ou un État en particulier. Ce fut par exemple le cas du Mali en janvier 2013, et c’est aujourd’hui le cas de l’Ukraine. La Russie ne peut évidemment pas se prévaloir du consentement ukrainien pour justifier son agression, même si elle invoque un prétendu appel à l’aide des deux “républiques populaires” auto-proclamées de Lougansk et de Donetsk pour tenter de fonder juridiquement son intervention sur le sol de ces deux régions – et seulement sur ce sol.

Dans ce dernier cas, la question est de savoir si ces “autorités” qui auraient appelé la Russie à l’aide sont bien des États, ce qui n’est pas le cas : la reconnaissance unilatérale russe de l’indépendance de ces deux régions ne suffit pas à en faire des États. Il s’agit donc, dans tous les cas, d’une agression.

La deuxième exception est l’autorisation donnée par le Conseil de sécurité des Nations Unies. En vertu du chapitre VII de la Charte, cet organe politique – et non juridique – chargé principalement du maintien de la paix et de la sécurité internationales a le pouvoir de prendre des mesures coercitives contre les États qui menaceraient de rompre, ou rompraient, cette paix. L’autorisation d’une intervention militaire, qui peut être terrestre (cas de l’Irak envahissant le Koweit avec la résolution du 30 novembre 1990) ou uniquement aérienne (cas de la Libye, pour protéger les civils, avec la résolution du 17 mars 2011), est exceptionnelle et succède à un échec d’autres mesures préalables. Ce n’est ainsi qu’en dernier ressort que le Conseil de sécurité autorise le recours à la force, à condition qu’aucun de ses cinq membres permanents (Chine, États-Unis, France, Royaume-Uni, Russie) ne pose son veto. Dans le conflit entre l’Ukraine et la Russie, une telle autorisation fait naturellement défaut et est impensable : la Russie aurait immanquablement posé son veto.

LA RUSSIE N’A PAS SUBI UNE AGRESSION DE LA PART DE L’UKRAINE

La troisième exception est celle de la légitime défense, droit “naturel” et coutumier de chaque État, également prévu à l’article 51 de la Charte des Nations Unies. L’invocation de la légitime défense par un État suppose cependant qu’il ait subi préalablement une “agression”, au sens où l’entend l’Assemblée générale des Nations Unies. Tel n’est pas le cas de la Russie qui n’a subi aucune agression, la volonté ukrainienne de rejoindre l’OTAN (de même que son éventuelle adhésion) ne pouvant en aucun cas être considérée sous cet angle. Quand bien même la légitime défense individuelle de la Russie serait invoquée, ce qui semble être le cas puisque Vladimir Poutine a mentionné l’article 51 de la Charte dans son annonce à l’aube du 24 février, Moscou aurait dû notifier sa démarche au Conseil de sécurité des Nations Unies, dans l’attente d’une “prise de relais” onusienne.

Surtout, la Russie aurait dû réagir de manière proportionnée à l’agression, qui demeure introuvable. Toutefois, une idée jusqu’ici défendue par les États-Unis pourrait aussi faire son chemin au Kremlin, situation ironique si elle n’était pas si dramatique : la “légitime défense préventive”. Selon cette explication utilisée en 2003 par les États-Unis de Georges W. Bush pour tenter de justifier l’agression de l’Irak, hors de tout mandat onusien, , les États auraient le droit, en cas de menace d’agression, de “riposter préventivement”. Cette prétendue légitime défense préventive n’a néanmoins, en l’état du droit positif, aucun fondement et est fortement rejetée par la société internationale.

LES ÉTATS TENTENT GÉNÉRALEMENT DE JUSTIFIER, MÊME DE FAÇON DILATOIRE MALHONNÊTE, UNE INTERVENTION MILITAIRE AU REGARD DU DROIT INTERNATIONAL

La clarification du discours juridique russe, qui lui permettrait de justifier son action en droit international, est en tout cas attendue. Même si le Président russe n’entretient qu’une considération limitée pour le droit international, les États – même les plus puissants – ont conscience que ce droit demeure la meilleure garantie pour éviter d’être soi-même victime de violations. Ils ont donc globalement intérêt à fonder leur action internationale en droit, quitte à le faire a posteriori, et le font généralement, le cas échéant en proposant des interprétations plus ou moins éloignées des textes et de la pratique préexistants.

On relève souvent, dans ces situations, un discours juridique quelque peu confus voire confusionniste, tendant à présenter comme évidente une justification qui ne saurait l’être, ou à en mélanger plusieurs. Ainsi, il est aujourd’hui difficile de savoir si la Russie invoque réellement la légitime défense, si oui s’il s’agit de la sienne (légitime défense individuelle) ou de celle des deux républiques autoproclamées qui l’auraient appelée à l’aide (légitime défense collective), ou si elle invoque la responsabilité de protéger d’un génocide prétendument commis par Kiev, comme semblait le suggérer la déclaration du représentant russe au Conseil de sécurité le 23 février dernier (d’après lui, “The goal of this special operation is protection of people who have been victimized and exposed to genocide by the Kiev regime. To ensure this, we will seek demilitarization and denazification of Ukraine, and criminal prosecution for those who committed numerous heinous crimes against civilians”). Cette responsabilité de protéger sa population incombe prioritairement à l’Ukraine. Elle peut, à défaut et dans des cas rarissimes comme en Libye en 2011, être garantie par la communauté internationale, mais en aucun cas par un État voisin qui s’autoproclamerait défenseur de la population voisine soi-disant persécutée.

Dans tous les cas, il faut se rappeler que le droit international se caractérise par sa souplesse et son caractère dynamique. Autrement dit, une succession d’interprétations audacieuses d’un principe coutumier bien établi – comme celui de la légitime défense – pourrait, peu à peu, éroder la conception contemporaine tendant à défendre son usage à titre préventif, jusqu’à installer l’idée qu’une nouvelle interprétation commune s’est installée. C’est la raison pour laquelle il est important de s’opposer à de telles interprétations lorsqu’elles ne sont pas conformes au droit positif et qu’il n’est pas souhaitable qu’elles le deviennent.

Il faut donc l’affirmer et le répéter : l’attaque russe est une agression injustifiable au regard du droit international, et constitue un fait internationalement illicite. La Russie engage donc sa responsabilité internationale. Pour l’heure et en attendant le cessez-le-feu et les conséquences de l’agression sur les plans politique, économique et juridique, c’est l’application du droit international humanitaire qui doit prévaloir sur tout autre considération.

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ENTRÉE DE L’UKRAINE DANS L’OTAN : LES CONDITIONS JURIDIQUES SONT RÉUNIES, PAS LES CONDITIONS POLITIQUES

Ana-Maria Kordic, master de droit international, Université Paris-Panthéon-Assas//Pascale Martin-Bidou, maître de conférence en droit public, Université Paris-Panthéon-Assas // Emma Cacciamani et Yeni Daimallah, le 8 mars 2022

L’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN, en l’état, entraînerait tous les membres de l’Alliance dans la guerre. Il n’y a donc pas d’opposition juridique à cette adhésion, mais politique. La seule aide qui peut être apportée à l’Ukraine est donc indirecte : les moyens humains et matériels de résistance.

Depuis quelques semaines, l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) est sur le devant de la scène internationale en raison de l’invasion du territoire ukrainien par la Russie depuis le 24 février, marquant ainsi le début de la guerre en Ukraine. Cette alliance, fondée sur le traité de l’Atlantique Nord signé à Washington en 1949, prévoit un mécanisme de défense collective répondant à la définition de la Charte des Nations Unies.

Il faut donc comprendre que d’après le Préambule du traité, l’OTAN est une alliance ayant pour but la sauvegarde de la liberté et de la sécurité des pays membres par la mise en œuvre d’une coopération internationale de sécurité collective, aussi bien politiquement que militairement.

Par le passé, cette alliance s’est néanmoins heurtée à des réticences sur de possibles élargissements aux pays de l’Europe de l’Est. L’Ukraine en fait les frais aujourd’hui : sa position centrale et ambivalente entre Est et Ouest pose de réelles difficultés qui ont entraîné une altération des relations diplomatiques entre les pays occidentaux et la Russie. La guerre en Ukraine et la question de son adhésion à l’OTAN, alors même que Moscou s’oppose fermement à une extension de l’alliance à l’Est, restent intimement liées.

ADHÉRER À L’OTAN, C’EST BÉNÉFICIER AUTOMATIQUEMENT DE LA CLAUSE D’ENTRAIDE EN CAS D’AGRESSION

Adhérer à l’OTAN, c’est adhérer à un ensemble de valeurs. Comme l’affirme le Préambule du traité, l’alliance est fondée sur des valeurs communes de liberté et de démocratie auxquelles les États membres et candidats doivent se conformer. Le Préambule réaffirme que l’alliance est fondée sur le respect des règles du droit international, en se référant à l’instrument juridique le plus important du droit international : la Charte des Nations Unies.

Adhérer à l’OTAN, c’est aussi s’engager à respecter et mettre en œuvre le traité de l’Atlantique Nord. En particulier, les États membres doivent appliquer le principe d’assistance mutuelle et de capacité d’action collective en matière de défense, prévu à l’article 3 du traité. Cependant, le traité ne s’arrête pas là. D’autres conséquences juridiques découlent d’une adhésion à l’OTAN et notamment l’application de l’article 5 qui prévoit la légitime défense collective en cas d’attaque d’un État membre. En effet, lorsque l’on évoque l’OTAN, c’est l’enclenchement de l’article 5 qui vient à l’esprit et qui constitue le mécanisme mère de l’alliance : en cas d’attaque armée contre un ou plusieurs États parties au traité, c’est le mécanisme de légitime défense et de l’assistance mutuelle des États qui s’active. Ainsi, lorsqu’un État est attaqué, les autres États de l’alliance doivent “l’assister pour rétablir et assurer la sécurité dans la région de l’Atlantique Nord”.

L’OTAN est fondée sur ce principe d’accord et d’entraide mutuelle dont le but affiché est de faire respecter les valeurs démocratiques et à assurer une stabilité de paix dans le monde. Cette conséquence juridique d’une adhésion (ou non) demeure fondamentale pour comprendre la situation ukrainienne aujourd’hui et l’impossible assistance à ce pays, du moins dans le cadre de l’OTAN.

LE TRAITÉ DE L’ATLANTIQUE NORD NE PERMET PAS D’INTERVENIR MILITAIREMENT EN AIDE À L’UKRAINE

La guerre qui fait rage en Ukraine a confronté les pays occidentaux à plusieurs problèmes majeurs. La question centrale reste celle de l’intervention militaire collective en cas d’attaque dirigée contre l’un des États membres de l’alliance. Les pays membres de l’OTAN se sont à plusieurs reprises demandés si une telle intervention était juridiquement fondée, mais surtout si celle-ci est raisonnable.

D’autant plus qu’une intervention militaire mènerait à des conséquences irréversibles en provoquant des réponses militaires de la part de la Russie. De plus, l’article 5 du traité Atlantique Nord ne prévoit aucun mécanisme de défense conjoint pour un État non membre. De fait, intervenir militairement en Ukraine ne pourrait en aucun cas être justifié juridiquement par les statuts de l’organisation et encore moins par le mécanisme de légitime défense. Cela ne signifie pas qu’il soit impossible de venir en aide militairement à l’Ukraine, mais cela ne se ferait pas en vertu du traité. Cela se ferait en vertu d’une simple volonté d’un ou plusieurs États souverains, de venir en aide à un autre État souverain agressé.

Autre point important, l’article 4 du traité prévoit une consultation générale entre États membres en cas d’agression contre l’un d’entre eux, pour envisager une réponse d’entraide en vertu de l’article 5. Mais l’article 4 ne prévoit pas cette consultation pour un État qui n’est pas membre de l’alliance. L’Ukraine n’étant pas membre, elle peut toujours en faire la demande, mais l’OTAN n’a pas à y répondre favorablement. Cependant, cette disposition a fait l’objet de contournements : les États membres de l’OTAN qui sont géographiquement proches de l’Ukraine ou de la Russie ont demandé une consultation générale craignant d’être les prochains à subir une telle attaque.

C’est ainsi que ces États frontaliers de l’Ukraine ont demandé l’activation de l’article 4 du traité. Ces consultations demeurent cependant sans effets et restent avant tout symboliques : elles n’engagent à aucune suite dans le contexte actuel. Les États limitrophes sont uniquement soucieux de leur sécurité mais ne font pas l’objet d’une menace qui serait affirmée par la Russie.

La seule option possible pour l’OTAN réside dans la mise en œuvre de l’article 3 du traité qui prévoit le maintien et l’accroissement de la capacité militaire collective en cas de menace. Cet article permet de justifier la présence de troupes de l’OTAN stationnées dans les pays membres de l’alliance, limitrophes de l’Ukraine. L’envoi des troupes dans les États membres de l’alliance à proximité de l’Ukraine constitue pour les États concernés avant tout des garanties de sécurité. Le premier ministre Jean Castex a lui-même rappelé qu’en cas de menace et d’extension du conflit dans les pays membres de l’OTAN, l’intervention militaire serait sûre et purement justifiée du point de vue du droit international.

LA SEULE ALTERNATIVE (HORS ENTRÉE EN GUERRE) : L’AIDE INDIRECTE À L’UKRAINE

En réponse à l’agression de l’Ukraine, les États membres de l’OTAN et de l’Union européenne ont largement accepté de fournir une assistance à ce pays, se traduisant par l’envoi non pas de troupes, mais de matériels et d’armements militaires. Ainsi, l’Allemagne a franchi un cap historique en fournissant de l’armement à l’Ukraine, tout comme d’autres États. À cela s’ajoutent les sanctions économiques qui ont été décidées par la majorité des États membres de l’Union européenne et l’Union européenne en réponse aux agissements russes. Mais ce n’est pas l’OTAN qui agit dans ce cas.

L’OTAN n’a cessé de s’élargir ces dernières années, aussi bien pour les adhésions que la mise en place de partenariats avec les pays non membres. Les relations développées entretenues entre l’OTAN et l’Ukraine et la volonté de cette dernière, qui a inscrit le projet d’intégration à l’OTAN comme un objectif constitutionnel, a toujours fait pencher la balance vers une possible adhésion.

Néanmoins, la position ambivalente ukrainienne au regard de ses relations avec la Russie mais aussi avec les États occidentaux a rendu la tâche d’intégration délicate. D’autant plus que la violation de l’intégrité territoriale de l’Ukraine par la Russie dès 2014 dans la région de la Crimée a marqué un réel blocage, suspendant alors toute possibilité d’adhésion, justement en raison de l’obligation d’entraide, sauf à faire entrer l’Ukraine dans l’OTAN… sans la Crimée ni le Donbass, ce qui revient à entériner l’annexion Russe et la séparation de ces régions du reste du pays. En tout état de cause, cette adhésion serait perçue comme une véritable provocation du côté de la Russie, qui ne souhaite pas voir l’OTAN s’étendre jusqu’à ses frontières une fois de plus, après les pays baltes et la Pologne.

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La Russie viole ses obligations internationales de sauvegarder le patrimoine culturel en temps de guerre

Georgina Skenderi et Marie De Beer, étudiantes en droit, Université Saint-Louis - Bruxelles // sous la supervision de Marie-Sophie de Clippele, chargée de recherche FNRS, professeure invitée Université Saint-Louis - Bruxelles, le 17 mars 2022

Le 24 février 2022, la Russie a attaqué de manière illégale son pays voisin, l’Ukraine. Sans négliger le caractère alarmant de la situation humanitaire en Ukraine, une autre victime du conflit est à déplorer : le patrimoine culturel ukrainien. En effet, les forces armées russes bombardent et détruisent des monuments ukrainiens importants comme l’opéra de Kharkiv, la cathédrale orthodoxe de l’Assomption au centre de Kharkiv, le centre ville de Tcherniv inscrit sur la liste indicative du patrimoine mondial de l’Unesco, les oeuvres de Maria Prymachenko, le musée d’histoire de IvanKiv ou le mémorial de l’Holocauste Babi Yar.

Le droit international protège les biens culturels en cas de conflit armé

Ces destructions sont toutefois interdites par la Convention pour la protection des biens culturels en cas de conflits armés de 1954, dite la Convention de La Haye de 1954, à laquelle la Russie et l’Ukraine sont parties depuis 1957.

Rédigée sur les cendres de la Deuxième Guerre mondiale, la Convention protège les biens culturels en cas de conflit armé entre deux ou plusieurs États. Les biens culturels à protéger sont “Les biens, meubles ou immeubles, qui présentent une grande importance pour le patrimoine culturel des peuples” (article 1 de la Convention de 1954). Ils portent sur des monuments, comme l’opéra de Kharkiv, sur des œuvres d’art comme celles de Maria Prymachenko, ou sur des édifices religieux, comme la cathédrale orthodoxe de l’Assomption à Kharkiv.

Il ne faut pas nécessairement que ces biens soient protégés comme patrimoine mondial de l’humanité, cela limiterait sinon la protection aux 7 sites ukrainiens protégés au patrimoine mondial. La Convention concerne tout bien culturel que l’Ukraine estime important à protéger en cas de conflit armé.

L’Ukraine peut indiquer ces biens à protéger en apposant un signe distinctif blanc et bleu (un “bouclier bleu” précisé à l’article 16 de la Convention de 1954), mais n’est pas obligée de le faire. Cette interdiction de détruire des biens culturels touche donc beaucoup d’objets et de bâtiments d’importance culturelle.

Concrètement, les États parties doivent respecter les biens culturels en temps de guerre et donc ne pas les détruire ou les détériorer, tout comme ils doivent interdire le vol et le pillage de ces biens culturels. Les États veillent aussi à former des groupes cibles (militaire, forces de l’ordre) au respect de la Convention et prennent des mesures préventives pour sauvegarder les biens culturels en temps de paix. Certaines organisations internationales peuvent aider les États à transposer ces obligations, comme le Bouclier Bleu, qui s’est exprimé sur le conflit, et la Croix Rouge.

Les biens culturels peuvent quand même être attaqués en cas de nécessité militaire impérative

La Convention pose un cadre solide pour assurer la protection des biens culturels. Mais il y a une exception : les attaques contre les biens culturels sont permises en cas de nécessité militaire impérative… et c’est là où le bât blesse : qu’est-ce qu’une “nécessité militaire impérative” ?

La Convention de 1954 ne le définit pas, ni le premier protocole de 1954, laissant la porte ouverte à des interprétations qui arrangent mieux certains États que d’autres. Comprenant que cette notion est le nœud du problème, un deuxième protocole est adopté en 1999 qui précise ce qu’il faut comprendre par nécessité militaire impérative : quand le bien est devenu un objectif militaire par sa fonction et qu’il n’y a pas d’autre solution possible que de l’attaquer pour atteindre l’objectif militaire. Il faut aussi que la décision soit prise par un chef d’une formation égale ou supérieure en importance à un bataillon et qu’un avertissement soit donné si possible (article 6).

Mais ce deuxième protocole, qui améliore l’application de la Convention de 1954, ne s’applique pas au conflit ukrainien car la Russie ne l’a pas ratifié. Il est toutefois possible que la définition de nécessité militaire impérative soit conforme à la coutume du droit international. La Russie ne pourrait alors pas si facilement se réfugier derrière une interprétation souple de la nécessité militaire pour justifier une attaque contre des biens culturels ukrainiens et respecter la coutume internationale.

La destruction de biens culturels viole aussi les droits culturels

Le patrimoine culturel est non seulement protégé par la Convention de 1954 mais aussi par le droit fondamental de participer à la vie culturelle, consacré dans la Déclaration universelle des droits de l’homme (article 27) et dans le Pacte International relatif aux Droits Économiques, Sociaux et Culturels (PIDESC) (article 15), dont la Russie et l’Ukraine sont tous deux parties. Les États ont l’obligation de garantir le respect, la protection et la mise en œuvre du droit d’accès et de jouissance du patrimoine culturel sur les territoires sous leur juridiction, en ce compris sur ceux dont ils ont le contrôle effectif, comme la Russie dans certaines parties de l’Ukraine.

La Russie risque des poursuites devant la Cour Pénale internationale et devant la Cour internationale de Justice

Que risque finalement la Russie pour ses destructions culturelles, autant de violations de la Convention de 1954 et du droit de participer à la vie culturelle ?

Son président, Vladimir Poutin, ainsi que d’autres dirigeants russes, peuvent être traduits devant la Cour pénale internationale (CPI), dont le Statut considère que les attaques illicites dirigées contre les bâtiments religieux, culturels ou les monuments historiques peuvent constituer des crimes de guerre (articl 8.2.b.ix), voire des crimes contre l’humanité s’ils participent à une attaque systématique contre la population civile, persécutant tout groupe ou collectivité identifiable pour des motifs d’ordre politique, racial, national, ethnique, culturel, religieux ou sexiste (article 7.1.h).

Les violations de la Russie peuvent aussi être traitées par la Cour internationale de Justice (CIJ), qui vient de rendre une décision le 16 mars 2022 ordonnant à la Russie de suspendre immédiatement toutes les opérations militaires en Ukraine. Il n’est pas question de biens culturels dans cette ordonnance-ci mais la CIJ pourrait condamner la Russie pour destruction du patrimoine culturel, comme elle l’a fait dans une décision préliminaire le 7 décembre 2021 Arménie c. Azerbaijan qui ne portait toutefois pas sur la Convention de 1954 mais sur la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discriminations raciales de 1965.

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LA RUSSIE EXCLUE DU CONSEIL DE L’EUROPE : UNE SANCTION AUX CONSÉQUENCES JURIDIQUES LOURDES

Auteur : Nelson Ollard, doctorant en droit international, Université de Poitiers, CECOJI // Secrétariat de rédaction : Emma Cacciamani et Loïc Héreng, le 31 mars 2022.

Le 16 mars 2022, la Russie a été exclue du Conseil de l’Europe. Une décision historique : cette sanction de nature politique, prévue à l’article 8 du Statut de l’organisation internationale, n’avait encore jamais été mise en œuvre. Les conséquences juridiques de cette décision sont importantes, tout particulièrement en matière de droits fondamentaux.

DEUX SANCTIONS ÉTAIENT POSSIBLES AU SEIN DU CONSEIL DE L’EUROPE

Le Conseil de l’Europe est une organisation internationale créée en 1949. Son but : une union autour de valeurs communes, aux premiers rangs desquelles la démocratie, l’État de droit et la protection des droits fondamentaux. L’idée sous-jacente est qu’il existe une forme d’identité européenne structurée autour de ces valeurs. Afin d’en assurer la promotion et la sauvegarde des libertés, le Conseil dispose d’un champ de compétence vaste, qui n’exclut que les questions relatives à la défense nationale (Article 1er du Statut du Conseil de l’Europe).

L’organisation, d’abord cantonnée à l’Ouest de l’Europe, s’est progressivement élargie vers l’Est jusqu’à englober depuis 2007 l’ensemble de l’Europe à l’exception de la Biélorussie. Soit, avant la sortie de la Russie, 47 États membres. Le Conseil s’organise autour de deux organes principaux : l’Assemblée parlementaire, composée de délégations de parlementaires nationaux, est avant tout un organe délibératif, qui formule des avis et recommandations au Comité des Ministres, organe décisionnel,qui regroupe les ministres des affaires étrangères des États Membres.

Or, l’article 3 de son Statut érige la prééminence du droit et le respect des droits de l’Homme et des libertés fondamentales en principes structurants. En cas de non-respect de ce texte, le Conseil de l’Europe peut adopter deux formes de sanctions politiques.

Un premier mécanisme se trouve dans le règlement intérieur de l’Assemblée parlementaire, aux articles 8 et 9 : l’Assemblée parlementaire peut refuser la délégation d’un État Membre, ce qui se pratique parfois, notamment à l’encontre de la Russie. Ainsi, l’État visé se trouve privé de toute représentation au sein de l’Assemblée, sans pour autant être exclu.

Le second mécanisme est prévu par l’article 8 du Statut, il permet au Comité des Ministres de suspendre un État membre de son droit de représentation, ce qui signifie qu’il ne peut plus participer aux réunions du Conseil. Le Comité des ministres peut également inviter l’État membre à se retirer de l’organisation internationale, voire l’exclure. Cet article 8 fut activé contre la Grèce en 1969, mais la procédure avait été stoppée avant son terme. Si bien qu’elle n’a jamais été mise en œuvre jusqu’à présent.

COMMENT EN EST-ON ARRIVÉ À LA SANCTION LA PLUS LOURDE CONTRE LA RUSSIE ?

Ce ne sont pas les premiers déboires de la Russie face au Conseil de l’Europe. Cet État, qui a adhéré en 1996, a régulièrement fait l’objet de condamnations de la part des institutions du Conseil. Il en fut ainsi en raison de la guerre de Tchétchénie en 1999, pendant l’invasion militaire en Géorgie en 2008 ou bien à la suite de l’annexion de la Crimée en 2014 : la Russie s’est trouvée plusieurs fois sanctionnée ou menacée de l’être. À chaque fois, c’est finalement le simple refus de délégation devant l’Assemblée parlementaire qui a été activé.

Ainsi, entre 2014 (annexion de la Crimée) et 2019, la Russie fut privée du pouvoir de représentation au sein de l’Assemblée. En 2019, la délégation russe avait finalement été accueillie de nouveau, en geste d’ouverture et de dialogue.

Avec l’invasion de l’Ukraine, l’article 8 du Statut fut cette fois-ci activé. Le 25 février, le Comité des ministres suspendait la Russie de ses droits de représentation dans les institutions. Devant l’escalade des tensions, l’Assemblée parlementaire a finalement estimé dans un avis du 15 mars, que la Russie ne pouvait plus rester membre du Conseil de l’Europe, et a recommandé au Comité des ministres de mettre en œuvre la deuxième partie de l’article 8, à savoir la procédure l’exclusion.

Le 15 mars, la Russie dénonçait le statut du Conseil de l’Europe afin de sortir par elle-même de l’organisation internationale. Malgré cela, le Comité des ministres a adopté le 16 mars sa propre résolution sur la cessation de la qualité de membre de la Fédération de Russie. Comme prévu dans celle-ci, la sortie s’est opérée le jour même, marquant la première exclusion de l’histoire du Conseil de l’Europe, qui ne compte donc aujourd’hui plus que 46 membres. Cette mise au ban a d’ailleurs rejailli sur la Biélorussie qui a été suspendue de son statut d’observateur, en raison de son soutien à la Russie.

LES PREMIÈRES VICTIMES : LES LIBERTÉS DU CITOYEN RUSSE

L’État exclu et le Conseil de l’Europe cessent d’être liés dans leurs obligations juridiques réciproques. Cela implique que la Russie ne peut plus participer aux réunions des organes du Conseil de l’Europe. Autres conséquence, la Convention européenne des droits de l’Homme, et donc des libertés qu’elle protège, ne s’applique plus en Russie.

Or, cette convention est d’une importance particulière pour la protection des citoyens : c’est un des rares textes internationaux qui institue une juridiction permanente, la Cour Européenne des Droits de l’Homme (CEDH), chargée notamment de traiter les requêtes de simples particuliers contre leur propre État qu’ils accusent de violer les libertés.

Ainsi, à compter du 16 septembre, il ne sera plus possible pour les citoyens russes de bénéficier de la protection offerte par la Convention. De même, aucun particulier, quelle que soit sa nationalité, ne pourra saisir la Cour à l’encontre de la Russie. La Cour qui avait initialement décidé de suspendre l’examen de toutes les requêtes contre la Fédération de Russie a en effet décidé de maintenir un délai de six mois, conformément à la procédure de retrait prévue par la Convention.

S’agissant toutefois des affaires dites “pendantes” devant la Cour (c’est-à-dire des procès en cours), elles continueront d’être examinées et feront l’objet d’une décision. De même, pour les violations des libertés commises avant le 16 mars par l’État russe, la Cour devrait rester compétente.

De plus, la Cour européenne des droits de l’homme traite également de contentieux entre les États eux-mêmes, et il existe au moins cinq contentieux interétatiques entre l’Ukraine et la Russie, qui sont pendants. La Cour avait également prononcé des mesures provisoires depuis l’invasion russe, afin de protéger les civils. Enfin, le Conseil de l’Europe et la Cour européenne des droits de l’Homme assuraient un suivi laborieux de plusieurs décisions déjà anciennes de la Cour contre l’État russe, que ce dernier n’applique pas.

On voit bien là toute la différence avec les sanctions précédemment formulées par le Conseil de l’Europe. La Russie restait jusqu’alors obligée par ses engagements juridiques, notamment en matière de protection des droits fondamentaux. Cela n’a pas manqué d’être rappelé par le Comité des ministres dans une résolution du 2 mars, alors que la Russie était simplement suspendue. Entre un droit international malmené ou l’absence de droit international, les États membres du Conseil de l’Europe ont cette fois tranché pour la seconde option. Les premières victimes ne seront donc pas l’État russe, mais les Russes eux-mêmes.

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LES EXACTIONS COMMISES PAR LA RUSSIE CONTRE LES CIVILS À BOUTCHA SONT-ELLES DES CRIMES DE GUERRE ?

Auteur : Lorraine Dumont, doctorante en droit international à Aix-Marseille Université // Secrétariat de rédaction : Emma Cacciamani et Yeni Daimallah, le 8 avril 2022.

En droit international, il est interdit de faire la guerre, tout comme de prendre les civils pour cible. De prime abord, les exactions commises à Boutcha relèvent donc de la qualification de crime de guerre, voire même de crime contre l’humanité.

LE CONTEXTE

Le 4 avril 2022, le président de l’Ukraine Volodymyr Zelensky dénonçait les “crimes de guerre” qui auraient eu lieu à Boutcha. Les faits à l’origine de cette accusation ont été documentés par Human Rights Watch qui relève les “crimes de guerre manifestes dans les zones [ukrainiennes] contrôlées par la Russie”, dont des exécutions sommaires et des violences sexuelles. Les médias français font quant à eux état de plusieurs centaines de civils massacrés, dont les corps ont été retrouvés dans les rues ou dans des fosses communes. Tandis que la communauté internationale s’indigne des images peu à peu dévoilées des exactions commises à Boutcha, Les Surligneurs reviennent sur les fondements et implications de la notion de crime de guerre.

QU’EST-CE QU’UN CRIME DE GUERRE EN DROIT ?

L’article 6(b) du Statut du Tribunal de Nuremberg (1945), élaboré au lendemain de la Seconde Guerre mondiale pour juger de hauts responsables nazis, définit les crimes de guerres comme étant des “violations des lois et coutumes de la guerre”. En somme, il s’agit de violations de ce qu’on appelle le droit international humanitaire. La consécration de l’existence de certains crimes internationaux à la suite des atrocités de l’Holocauste a ainsi permis l’engagement d’une responsabilité internationale des individus mêmes, alors qu’à l’origine seuls les États pouvaient se voir imputer (c’est-à-dire reprocher) une violation du droit international. Cette responsabilité de l’individu peut donc être recherchée pour crimes de génocide, crimes contre l’humanité, crimes de guerre et crimes d’agression (articles 6, 7 et 8 du Statut de Rome de la Cour pénale internationale).

Le crime de guerre a alors la particularité de permettre d’engager la responsabilité d’un individu pour une violation du droit international humanitaire. Ce droit tend à encadrer la manière dont les États se font la guerre (on parle, dans le langage du droit humanitaire, de “conflit armé”) afin de limiter les souffrances causées. Notamment, certaines méthodes de guerre sont interdites, et les personnes qui ne participent pas (civils, personnels humanitaires) ou plus (prisonniers, blessés) aux combats sont protégées.

Ce sont les exactions commises contre la population civile – laquelle, par définition, ne prend pas part aux combats – qui sont à l’origine des accusations de crimes de guerre émises à l’encontre de la Russie. À ce titre, selon le CICR, le droit international humanitaire proscrit les “actes ou menaces de violence dont le but principal est de répandre la terreur au sein de la population civile”. La quatrième Convention de Genève (1949) porte quant à elle spécifiquement sur la protection des personnes civiles en temps de guerre, et d’autres règles protégeant les non-combattants se trouvent dans les deux Protocoles additionnels aux Conventions de Genève (1977). Enfin, l’article 8 du Statut de Rome de la Cour pénale internationale énonce, parmi les faits constitutifs de crimes de guerre, “[l]e fait de diriger intentionnellement des attaques contre la population civile”.

QUELLE DIFFÉRENCE ENTRE UN CRIME DE GUERRE, UN CRIME CONTRE L’HUMANITÉ ET UN CRIME DE GÉNOCIDE ?

Selon le président ukrainien, les crimes de guerre commis à Boutcha relèvent du crime de génocide. Or, bien qu’étroitement liés, les concepts de crime de guerre, de crime de génocide et de crime contre l’humanité se distinguent en droit international.

Le génocide est un concept très étroit. Il relève d’actes “commis dans l’intention de détruire, en tout ou en partie, un groupe national, ethnique, racial ou religieux”(article 6 du Statut de Rome et article 2 de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide). Néologisme crée par l’avocat polonais Raphaël Lemkin, le génocide concerne des exactions visant à annihiler un groupe particulier d’individus, que ce soit en temps de guerre ou en temps de paix. Le génocide est difficile à prouver, car en plus de l’élément matériel qui le compose (c’est-à-dire des actes qui permettent son accomplissement, comme le meurtre ou l’entravement des naissances), il existe un élément psychologique : il faut démontrer l’intention spéciale de détruire le groupe en cause. Les génocides internationalement reconnus à ce jour sont le génocide des Arméniens commis par l’Empire ottoman (1915-1916), le génocide des Juifs commis par les nazis (1941 à 1945) et le génocide des Tutsis au Rwanda (1994).

Le crime contre l’humanité suppose quant à lui des actes commis “dans le cadre d’une attaque généralisée ou systématique lancée contre toute population civile et en connaissance de cette attaque” (article 7 du Statut de Rome). Il réintègre dans les conflits armés la question du respect des droits de l’Homme en interdisant par exemple les violences sexuelles, l’esclavage, les déplacements forcés, la torture ou les persécutions.

QU’EN EST-IL DES EXACTIONS CONSTATÉES À BOUTCHA ?

Pour que ces actes soient qualifiés de génocide, il faudra prouver que les exécutions sommaires alléguées ont eu lieu en raison de la nationalité des victimes et en vue de détruire tout ou partie du peuple ukrainien. Si démontrer cette intention n’est pas impossible, cela s’avérera certainement difficile.

En revanche, les attaques contre les civils pourraient relever de la qualification de crime contre l’humanité. Pour cela, les preuves que la communauté internationale est en train de recueillir en Ukraine devraient démontrer le caractère général, systématique et intentionnel de ces attaques.

En définitive, la qualification de crime de guerre paraît la plus susceptible d’être retenue en raison d’une définition juridique plus large, plusieurs crimes de guerre pouvant par ailleurs constituer un crime contre l’humanité.

Enfin, l’invasion de l’Ukraine par la Russie étant qualifiable d’agression, le président russe Vladimir Poutine pourrait voir sa responsabilité pénale internationale personnelle engagée pour crime d’agression.

LA RUSSIE POURRA-T-ELLE ÊTRE RECONNUE COUPABLE DE CRIMES DE GUERRE ?

La Russie ne pourra pas être reconnue coupable de crimes de guerre, car seuls les individus peuvent se voir imputer des crimes. Les États, quant à eux, peuvent aussi être déclarés responsables pour avoir violé des règles internationales humanitaires, mais leur responsabilité est purement civile (d’ailleurs, la Russie a été poursuivie par l’Ukraine devant la Cour internationale de Justice).

En somme, sur le plan pénal, toute personne ayant commis, ordonné, sollicité, encouragé ou facilité un crime international pourra théoriquement voir sa responsabilité pénale internationale être engagée (article 25 §3 du Statut de Rome).

DEVANT QUELLES JURIDICTIONS SONT JUGÉS CES CRIMES ?

Diverses juridictions pourraient avoir compétence pour connaître de la responsabilité d’un individu pour crimes de guerre : des juridictions nationales dotées d’une compétence dite “universelle” (c’est-à-dire s’étendant à des crimes commis au-delà des frontières de l’État, comme c’est le cas en France ou en Belgique) ; une juridiction pénale internationale permanente (à savoir, la Cour pénale internationale) ; ou encore, une juridiction pénale internationale spéciale (créée spécifiquement pour juger de violations flagrantes du droit international humanitaire, comme ce fut le cas du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie).

L’OBSTACLE DE LA PREUVE

De nombreux obstacles existent toutefois en pratique, au niveau de la preuve. Tout d’abord, il faut que les faits soient établis, ce qui va être facilité par l’enquête ouverte par la Cour pénale internationale dès le 2 mars 2022, l’Ukraine ayant reconnu la compétence de la Cour sur son sol dès 2014. Toutefois, même s’il était établi que des crimes de guerre ont eu lieu, encore faudra-t-il déterminer qui les a commis, qui les a ordonnés, et qui les a laissés se produire. Autrement dit, il faut pouvoir identifier l’auteur du crime et/ou remonter la chaîne de commandement. Cela signifie que les faits objectifs sont à distinguer de la désignation d’un responsable qui sera peut-être, à l’issue du procès, reconnu coupable de ces crimes qui offensent l’humanité.

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Membres de l’Union et/ou membres de l’OTAN : Quelle différence en cas d’agression armée ?

Loïc Dupont, étudiant en droit à l’Université Saint-Louis - Bruxelles // Nicolas Bernard, assistant en droit administratif à l’Université Saint-Louis - Bruxelles le 5 mai 2022.

Dans le conflit ukrainien, beaucoup se demandent pourquoi l’OTAN ou l’UE n’interviennent pas militairement. La réponse est assez simple : l’Ukraine n’est membre d’aucune de ces deux organisations et ne peut donc exiger une aide et assistance de la part des États membres d’une ou de l’autre organisation. Justement, dans quelle mesure le fait d’être membre de l’OTAN ou de l’UE a un impact en termes d’assistance militaire ? Quelle est la différence pour par exemple la Turquie, membre de l’OTAN mais pas de l’UE, et la Finlande ou la Suède, toutes deux membres de l’UE mais pas de l’OTAN, même si ces deux pays ont très récemment déclaré vouloir devenir membres de l’OTAN ? Ces deux organisations prévoient une assistance mutuelle en cas d’agression, finalement assez proche sur le plan juridique.

Les États membres de l’UE doivent se prêter aide et assistance en cas d’agression armée

Le Traité de Lisbonne a introduit une politique de sécurité et de défense commune (qui fait partie de la politique étrangère et de sécurité commune introduite en 1992) afin de commencer à développer une stratégie de défense commune aux pays membres de l’Union européenne. La question d’une défense commune avait déjà été débattue dans les années 50, la défense reste encore aujourd’hui une compétence régalienne auquelle les États restent attachés.

C’est ainsi que l’article 42 paragraphe 7 a fait son apparition dans le TUE, le traité sur l’Union européenne. Cette clause prévoit notamment que : « Au cas où un État membre serait l’objet d’une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, conformément à l’article 51 de la charte des Nations unies. ». Chaque État membre doit donc décider individuellement quelle mesure d’aide et d’assistance prendre. L’Union européenne ne disposant pas d’une armée propre, elle ne peut décider seule d’une intervention militaire de tous ses pays membres.

Plusieurs États membres de l’UE – mais pas tous – sont également membres de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN). Le Traité de l’Atlantique Nord (TAN) prévoit aussi une aide mutuelle à l’article 5 : “Les parties conviennent qu’une attaque armée contre l’une ou plusieurs d’entre elles survenant en Europe ou en Amérique du Nord sera considérée comme une attaque dirigée contre toutes les parties (…) et en conséquence elles conviennent que, si une telle attaque se produit, chacune d’elles, dans l’exercice du droit de légitime défense (…) assistera la partie ou les parties ainsi attaquées en prenant aussitôt, individuellement et d’accord avec les autres parties, telle action qu’elle jugera nécessaire, y compris l’emploi de la force armée, pour rétablir et assurer la sécurité dans la région de l’Atlantique Nord.”

Mais cela ne devrait pas poser de problèmes : si la clause de l’OTAN vient à s’appliquer, la clause d’assistance mutuelle de l’Union européenne ne viendra, elle, pas à s’appliquer, comme le prévoit l’article 42 §7 du TUE lui-même. Le droit de l’Union européenne précise en effet que la règle d’assistance militaire est subsidiaire : cette disposition n’affecte en rien les obligations et engagements souscrits par les États au sein de l’Organisation du Traité Atlantique-Nord qui reste le fondement de la défense collective des États qui en sont membres.

Cette clause d’assistance mutuelle de l’Union européenne dépend aussi de l’article 51 de la Charte des Nations Unies, consacrant le principe de légitime défense. Mais cela ne veut pas dire que toute assistance doit respecter les conditions de la légitime défense, l’assistance peut aussi être financière, humanitaire, etc. La référence à l’article 51 de la Charte de l’ONU reste volontairement large pour ne pas heurter la neutralité de certains pays de l’UE, notamment la Suède. Toutefois, l’intention formulée très récemment par la Suède à rejoindre l’OTAN vient remettre en question cette politique de neutralité. Cette démarche, également entamée par la Finlande, prouve la plus-value de l’article 5 du traité de l’OTAN, plus que l’article 42 § 7.

En somme, l’article 42§7 du TUE a une portée moins large que l’article 5 du Traité de l’Atlantique-Nord. Il vise avant tout à accroitre la coopération entre l’OTAN et la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union. Mais les deux clauses poursuivent en réalité le même but et pourraient avoir les mêmes conséquences maximales, à savoir l’intervention militaire.

En même temps, les membres de ces deux organisations n’ont pas le même poids. Si la plupart des membres de l’UE font partie de l’OTAN, la première puissance militaire mondiale, les États-Unis d’Amérique, ne fait pas pas partie de l’UE, rendant l’article 5 de l’OTAN bien plus fort, en pratique, puisqu’il pourrait activer l’assistance américaine à un conflit, ce que ne pourrait pas l’article 42, § 7 du TUE.

Concrètement, dans l’hypothèse où la Russie attaquerait la Finlande, seuls les pays membres de l’Union devraient lui porter assistance. Si c’est la Pologne qui est attaquée, les membres de l’OTAN comme les Etats-Unis et le Canada seraient aussi impliqués. On comprend alors mieux pourquoi la Suède et la Finlande veulent rejoindre l’OTAN.

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ATTENTION AUX “FAUX STAGES” : UN ÉTUDIANT NON RÉMUNÉRÉ NE PEUT PAS REMPLACER UN VRAI TRAVAILLEUR

Georgina Skenderi et Linda Draoui, étudiantes en droit, Université Saint-Louis - Bruxelles // sous la supervision de Pierre-Olivier de Broux, professeur de droit public, Université Saint-Louis - Bruxelles, le 19 mai 2022

La Belgique autorise en principe les employeurs à ne pas rémunérer les personnes effectuant un stage dans leur entreprise, même en dehors de leur cursus scolaire. Suite au constat d’un nombre croissant d’abus du recours au stage non rémunéré, une plainte a été déposée en 2017 par le Forum européen de la jeunesse auprès du Comité européen des droits sociaux. Ce comité a récemment publié sa décision, en constatant que la législation belge viole la Charte sociale européenne (art. 4, §1er), qui protège le droit à une rémunération équitable.

SOUS QUEL STATUT UN JEUNE PEUT-IL EFFECTUER UN STAGE ?

En principe, les étudiants, comme toute autre personne, travaillent soit sous un contrat de travail, soit sous un contrat de stage, soit enfin comme volontaires.

Le contrat de travail porte, selon les termes de la loi elle-même, sur l’engagement d’un employeur à fournir une rémunération à un employé, en échange d’un travail d’ordre manuel ou intellectuel. C’est la réglementation de principe pour effectuer un travail rémunéré.

En revanche, le contrat de stage, lui, n’a pas pour but d’engendrer de profit, mais de fournir au stagiaire des compétences. Actuellement en Belgique, plusieurs types de stages sont possibles. Des stages peuvent être effectués dans le cadre scolaire; ou être organisés au sein d’une agence d’emploi tel que Actiris (à Bruxelles), le VDAB (en Flandres) ou le Forem (en Wallonie), ou encore directement au sein d’une entreprise. Toutes ces formes de stages sont en principe réglementés (par exemple par la loi relative à la convention d’immersion professionnelle, par l’arrêté bruxellois relatif au stage de première expérience professionnelle, ou par la loi sur la convention de premier emploi). Il est important de souligner que ces stages ne doivent pas être rémunérés lorsqu’ils sont accomplis dans un cadre scolaire. En revanche, les stages accomplis en dehors du cadre scolaire doivent, en principe, être rémunérés, conformément aux montants prévus par leur loi respective.

Enfin, il existe encore une législation qui concerne le volontariat. Celle-ci a pour objectif d’encadrer le travail volontaire. Ce qui caractérise le volontariat, c’est d’une part le fait que la personne soit désintéressée financièrement et, d’autre part, la volonté libre de donner de son temps et de sa personne, et ce sans contrainte juridique.

QUAND UN STAGE NON RÉMUNÉRÉ POSE-T-IL ALORS PROBLÈME ?

Légalement, un stage ne doit donc pas être rémunéré s’il est inscrit dans un cadre scolaire, ou s’il s’agit d’un travail volontaire. En pratique cependant, il y a beaucoup de stages non rémunérés qui ne s’inscrivent pas dans ce contexte, et où l’étudiant effectue un travail réel au profit de l’employeur. Les informations apportées par le Forum européen de la jeunesse témoignent bel et bien de l’existence de ce fléau en Belgique. Et le gouvernement ne semble pas capable de justifier ou d’expliquer l’existence de ces stages non rémunérés. Le “stagiaire” qui accepte un tel poste ne bénéficie d’aucun avantage ni d’aucune protection. C’est la raison du recours introduit par le Forum européen de la jeunesse en 2017 auprès du Comité européen des droits sociaux.

Dans sa décision, le Comité européen des droits sociaux considère que la Belgique viole le droit fondamental à une rémunération suffisante pour assurer “un niveau de vie décent” (article 4 §1 de la Charte sociale européenne), en reprochant tant l’existence de ces “faux stages” que l’insuffisance des contrôles pour les détecter. Le Forum européen de la jeunesse soulignait également que cette situation crée une discrimination entre les jeunes issus de milieu favorisé, pour qui la rémunération importe peu, et les jeunes plus précarisés, qui doivent combiner un job étudiant et un stage, pour subvenir à leurs besoins.

QUE FAIRE POUR REMÉDIER À CETTE SITUATION ?

En théorie, un jeune engagé dans un “faux stage” pourrait intenter une action en justice. En pratique, le lieu d’autorité avec le maître de stage, comme le déséquilibre de pouvoir entre le jeune et l’organisation d’accueil, dissuade presque toujours le jeune de réagir. En outre, malheureusement, les stagiaires méconnaissent très souvent leurs droits et l’existence des services d’inspection sociale et du travail.

Il faut donc informer les jeunes, notamment à propos des barèmes salariaux, et leur conseiller de négocier les modalités de leur stage avant de s’engager. Par ailleurs, il faudrait que les autorités belges s’intéressent à la question des stages non rémunérés, et qu’elle pose un cadre, en fixant des limites bien définies. Le Comité recommande ainsi fermement à la Belgique d’adopter des “mesures proactives” (§150 de la décision), vu la vulnérabilité des jeunes qui se seraient engagés dans un stage non rémunéré. Concrètement, par exemple, tant des contrôles plus systématiques des inspecteurs du travail que des obligations de transmettre les contrats de stage aux autorités pourraient être mis en place. Toutes les réactions politiques à la décision du Comité étaient favorables à de telles réformes : il s’agit maintenant de les mettre en œuvre.

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INTERDIRE OU NE PAS INTERDIRE L’ABATTAGE RITUEL ?

Éloïse Ambeza et Jeanne Le Hardy de Beaulieu, étudiantes en droit, Université Saint-Louis – Bruxelles // sous la supervision de Hélène Lerouxel, Université Saint-Louis – Bruxelles, le 29 mai 2022

Le débat sur l’abattage rituel est compliqué. Qui dit abattage rituel, dit rite et donc religion. Les religions sont protégées par des normes de très haute valeur juridique. Si on interdit l’abattage rituel, on s’attaque à deux religions qui pratiquent l’abattage rituel sans étourdissement, on ne peut donc pas le faire n’importe comment. Une proposition d’ordonnance à Bruxelles pour interdire tout abattage sans étourdissement préalable, y compris l’abattage rituel, fait actuellement l’objet de vifs débats au sein des formations politiques bruxelloises.

LES TECHNIQUES D’ABATTAGE (RITUEL)

Les méthodes d’abattage standard prévoient que l’animal soit étourdi préalablement à son abattage. L’étourdissement permet de rendre l’animal inconscient, dans le but de limiter la douleur ressentie au moment de l’abattage. Le terme « étourdissement » renvoie à une série de techniques qui provoque une perte de conscience immédiate dans le but de rendre l’animal insensible à la douleur au moment de la saignée et jusqu’au moment de sa mort. Des exemples de techniques d’étourdissement sont le gazage ou le choc électrique.

Les techniques d’abattage rituel exigent que l’animal soit encore conscient au moment de sa mise à mort, afin de garantir que sa viande puisse être consommée dans le respect du culte religieux. En effet, qui dit abattage rituel, dit rite et donc religion. Les religions sont protégées par des normes de très haute valeur juridique. La liberté de religion (et son expression via des rites) figure parmi nos droits fondamentaux, ceux qui sont défendus par notre Constitution, et par des traités internationaux comme la Convention européenne des droits de l’homme et la Charte des droits fondamentaux. Il est important de bien comprendre les techniques précises d’abattage, qui varient en fonction des animaux, pour savoir si elles sont nécessairement plus respectueuses du bien-être animal ou non. Sinon, l’atteinte à la liberté de religion n’est pas proportionnée.

L’ABATTAGE RITUEL FACE AU BIEN-ÊTRE ANIMAL

En Belgique, depuis la 6e réforme de l’Etat en 2014, le bien-être animal est une compétence régionale. Depuis lors, la Flandre et la Wallonie ont toutes les deux adopté des dispositions imposant l’étourdissement préalable à l’abattage des animaux pour le bien-être de l’animal. Ces mesures ont fait l’objet de recours devant la Cour constitutionnelle. Ceux-ci ont été rejetés, la Cour constitutionnelle a validé la mesure pour des raisons sanitaires. Cette règle ne prévoit pas d’exception pour les rites liés aux religions juives et musulmanes. En revanche, à Bruxelles, l’abattage rituel sans étourdissement est toujours autorisé. Récemment, le parti socialiste s’est penché sur une proposition d’ordonnance prévoyant d’interdire cette forme d’abattage sans étourdissement préalable. Le Parti socialiste a d’abord soutenu cette proposition d’ordonnance, mais a finalement décidé de voter contre. Selon le PS, la proposition se concentre trop sur les dernières secondes de la vie de l’animal, et il aurait été plus intéressant d’avoir un véritable débat sur le Code du bien-être animal dans son ensemble.

Ce débat clive le paysage politique bruxellois, avec d’un côté des partis tels que DéFi et le MR, qui soutiennent l’interdiction, et de l’autre, le groupe socialiste entre autres, qui veut continuer à permettre l’abattage rituel sans étourdissement préalable.

LA RÉGLEMENTATION EN BELGIQUE VARIE ENTRE LES TROIS RÉGIONS

Avant la 6e réforme de l’Etat, cette matière était réglée par la loi du 14 août 1986. Dans un but de protection du bien-être animal, la législation prévoyait que “l’abattage ne peut se pratiquer qu’après étourdissement de l’animal” et qu’“il faut privilégier la méthode la moins douloureuse”. Cependant, une exception était prévue puisque la législation précisait que ces dispositions “ne s’appliquent toutefois pas aux abattages prescrits par un rite religieux”.

En 2006, une proposition de loi tendant à interdire l’abattage rituel avait déjà vu le jour. Mais cette proposition avait été considérée, dans un avis du Conseil d’État, comme portant atteinte de manière disproportionnée à la liberté de religion garantie par l’article 9 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme (CEDH). D’un côté, il y a un droit fondamental à sa religion et de l’ autre, il y a le bien-être animal, qui n’est pas encore réellement un droit à part entière, même si l’évolution de la société va dans ce sens. Les atteintes permises à la liberté de religion sont listées dans l’article 9 §2 de la CEDH et… le bien-être animal n’y figure pas!

Mais, malgré cet avis du Conseil d’État – qui proposait de trouver un équilibre entre liberté de religion et bien-être animal, plutôt qu’une interdiction pure et simple – la Région flamande et la Région wallonne ont toutes les deux adopté des réglementations interdisant d’abattre des animaux sans étourdissement préalable dans le cadre de rite religieux.

LE DROIT EUROPÉEN LAISSE AUX ÉTATS LA MARGE DE DÉCIDER D’INTERDIRE OU NON

En 1993, une directive européenne permet de déroger à l’exigence d’étourdissement en cas d’abattage rituel. Mais, depuis un règlement européen de 2009, qui autorise toujours l’abattage rituel sans étourdissement préalable, l’ouverture d’abattoirs temporaires est interdite. Ces abattoirs temporaires permettaient à la communauté musulmane de pratiquer l’abattage rituel des moutons dans des conditions d’hygiène et de propreté irréprochables dans le cadre de leurs célébrations religieuses.

De plus, face à l’interdiction absolue en Flandre d’abattage sans étourdissement préalable, le tribunal belge s’est tourné vers la Cour de justice de l’Union européenne par voie de question préjudicielle. La Cour a donné raison à la Région flamande d’interdire de manière absolue l’abattage sans étourdissement préalable. Pour la première fois, la Cour de justice de l’Union européenne était confrontée à la difficile question de la conciliation de la protection du bien-être animal et de la liberté de religion. La Cour laisse donc une marge d’appréciation aux Etats-membres. Le raisonnement de la Cour a d’ailleurs été repris mot-à-mot par la Cour constitutionnelle belge dans son dernier arrêt en date. La Cour belge rejette les recours contre l’interdiction flamande et wallonne de l’abattage sans étourdissement pour les raisons suivantes : “La liberté de pensée, de conscience et de religion doit être interprétée à la lumière des conditions de vie actuelles et des conceptions prévalant de nos jours dans les Etats démocratiques”.

Mais le 5 avril 2022, neufs citoyens belges de confession juive, dont le grand rabbin de Bruxelles, Albert Guigui, ont saisi la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) contre l’interdiction de l’abattage rituel en Belgique. Affaire à suivre donc…

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UNION EUROPÉENNE : VERS L’ADOPTION D’UN NOUVEAU RÈGLEMENT POUR RENDRE LES ÉLECTIONS PLUS ATTRACTIVES ?

Jules Carpentier, master de droit européen, Université de Lille// sous la supervision de Vincent Couronne, docteur en droit européen, chercheur associé au centre de recherches VIP, Université Paris-Saclay et Jean-Paul Markus, professeur de droit public, Université Paris-Saclay

Le Parlement européen demande aux États membres la création d’une liste transnationale. Un projet ambitieux qui a toutes les chances d’être sérieusement tempéré par les gouvernements, si tant est qu’ils en acceptent le principe.

Serpent de mer depuis les années 1990, le débat sur les listes transnationales pour élire les députés européens fait son grand retour. Porté plus récemment entre autres par Emmanuel Macron pour les élections européennes de 2019, le projet des listes électorales transnationales avait essuyé le refus des députés européens de l’époque. Mais le 3 mai dernier, le Parlement européen réuni en séance plénière à Strasbourg a pris fermement position en faveur d’une réforme en profondeur du processus électoral européen. Sous réserve d’approbation par le Conseil – qui réunit les ministres des 27 États membres – à l’unanimité, le texte viendrait ajouter une toute nouvelle dimension européenne à une élection traditionnellement boudée par les citoyens européens.

DES SCRUTINS PUREMENT NATIONAUX POUR UNE ÉLECTION EUROPÉENNE

Depuis l’acte électoral de 1976 , les députés européens sont élus par les citoyens de l’Union européenne au suffrage universel direct pour un mandat de 5 ans. Ils doivent ensuite approuver le candidat ou la candidate à la présidence de la Commission européenne proposé par le Conseil européen, c’est-à-dire les États membres. Toutefois, les règles électorales européennes reposent essentiellement sur les lois nationales. Chaque État est libre de choisir le mode de scrutin, de constituer ses circonscriptions, de fixer ses seuils pour l’attribution des sièges ou encore de déterminer l’âge minimal pour participer ou se présenter aux élections. Ainsi la France est passée de 8 circonscriptions à une seule en 2019. La Belgique, elle, vient d’abaisser le droit de vote à 16 ans.

Cette hétérogénéité des règles électorales a longtemps fait débat et, pour beaucoup, est responsable des faibles taux de participation récurrents aux élections européennes. Après l’essai de la méthode du Spitzenkandidat en 2014, méthode consistant à nommer à la présidence de la Commission la tête de liste du groupe politique ayant reçu le plus de voix à l’élection parlementaire, et après l’échec de l’instauration de listes transnationales en 2019, cette nouvelle proposition semble combiner ces deux innovations dans le but de renforcer la dimension européenne du débat public, tout en favorisant la transparence de l’élection du président de la Commission.

VERS UN SCRUTIN PANEUROPÉEN ?

Le Parlement européen s’est désormais prononcé. Le rapport d’initiative visant à remplacer l’acte électoral européen, porté notamment par le groupe des Socialistes et Démocrates, a été adopté à Strasbourg lors de la session plénière de mai. Celui-ci vise à remplacer l’acte électoral européen actuel régissant la manière dont les députés européens sont élus. Cette révision ambitieuse propose de réformer les modalités d’élection des députés mais également d’harmoniser au niveau européen les règles électorales. Le règlement propose donc de reprendre l’idée des listes transnationales qui avait déjà été proposée pour les élections européennes de 2019 en y ajoutant une nouvelle liste dite “paneuropéenne” permettant l’élection lors du prochain scrutin en 2024 de 28 députés supplémentaires venant d’États membres différents et partageant un programme commun.

Ainsi, le jour du vote, chaque électeur disposerait de deux voix : une voix classique pour élire les eurodéputés des circonscriptions nationales, et une autre voix en faveur d’une des listes paneuropéennes. L’organisation d’un second scrutin ne facilite peut-être pas les choses mais, après tout, cela existe déjà : en Allemagne, les électeurs disposent de deux voix lorsqu’ils élisent les députés au Bundestag, en glissant dans l’urne un bulletin contenant deux parties, une pour chacun des deux votes qu’il exprime. Ces listes paneuropéennes devront se plier au respect du principe de représentation géographique de manière à ce que les plus petits États membres ne soient pas désavantagés.

DES RÈGLES DE VOTE HARMONISÉES À TRAVERS L’UNION

Également, la réforme propose d’uniformiser les règles relatives aux modalités de vote, en instituant des normes communes minimales pour les électeurs et les élus de toute l’Union européenne. Chaque citoyen de plus de 18 ans pourrait alors se présenter aux élections européennes et une liste électorale nationale, dans les circonscriptions les plus grandes, devrait recueillir au moins 3,5% des voix pour espérer obtenir des sièges.

Le texte vise aussi à rendre ces élections plus accessibles en permettant, sans le rendre obligatoire, le vote par correspondance et en envisageant le vote électronique et en ligne pour tous les citoyens européens de plus de 16 ans. Il entend également garantir l’égalité des sexes au sein des listes, principe n’étant actuellement pas imposé dans tous les États membres.

Enfin, d’un point de vue plus symbolique, le texte compte fixer une seule et même date pour les élections dans tous les États membres, le 9 mai, date de la déclaration de Robert Schuman en 1950 lorsque, ministre des Affaires étrangères, il proposa la création de la première communauté européenne. Ce discours est considéré comme le moment fondateur de la construction européenne, et cette date est aujourd’hui célébrée comme la Journée de l’Europe. Mais est-ce que cela sera suffisant pour convaincre la France de ne plus organiser ce scrutin un dimanche ?

Ces nombreuses modifications ont donc pour but de remédier au moins partiellement aux maintes disparités causées par la multiplicité des régimes électoraux nationaux responsables, en partie, du désintérêt des citoyens pour les élections européennes.

UN RENFORCEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN QUE CERTAINS ÉTATS POURRAIENT BLOQUER

Le taux de participation aux dernières élections européennes de 2019 était de 50,66 %. Bien qu’étant en hausse par rapport aux élections de 2014 (+8,06 points) et bien qu’étant le taux de participation le plus élevé des 20 dernières années, force est de constater que près d’un électeur sur deux ne s’est pas déplacé aux urnes pour élire la dernière promotion de députés européens.

Souvent mal comprises voire délaissées, les élections européennes font face à un réel problème démocratique, n’arrivant pas à attirer les foules. Le fait que nos partis politiques envoient au Parlement européen des représentants sans grande envergure politique ne contribue pas non plus à déplacer les foules vers les urnes. C’est pourquoi cette proposition cherche à améliorer la transparence et la responsabilité démocratique du Parlement européen en renforçant la dimension européenne des élections. En établissant une grande circonscription européenne en plus des 27 circonscriptions étatiques actuelles, l’idée est ici, d’une part, de favoriser le débat public européen et, d’autre part, de garantir un peu mieux l’égalité des citoyens européens face aux règles électorales, notamment concernant le droit de vote ou le droit de se présenter aux élections.

Mais ce projet reste sujet à nombre de divisions au sein même des députés, certains craignant de perdre la présidence de la Commission européenne et d’autres refusant catégoriquement toute avancée sous cette forme dans l’intégration européenne. De surcroît, soumise au vote du Conseil, l’adoption de ce texte suppose que les États membres acceptent de lâcher du lest dans leurs prérogatives.

Et si toutefois le Conseil adoptait cette réforme, le projet prévoit de confier aux États membres via le Conseil européen la possibilité de modifier le nombre de députés qui seront élus sur cette liste paneuropéenne. D’une liste de 28 députés prévus dans le projet actuel, les États membres pourraient ainsi allonger cette liste… ou la réduire à peau de chagrin.

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