L’interdiction de la loterie en droit belge

Selon l’article 1er de la loi du 31 décembre 1851 sur les loteries, celles-ci sont interdites en Belgique. Le Code pénal belge actuel définit une loterie au sens de la loi sur les loteries et prévoit les peines applicables en cas de violation de cette interdiction. L’article 301 de ce Code définit les loteries comme « toutes opérations offertes au public et destinées à procurer un gain par la voie du sort ». Le nouveau Code pénal, qui entrera en vigueur le 8 avril 2026, prévoit toujours cette interdiction en son article 534. Toutefois, il ajoute une exigence de légalité, c’est-à-dire que la loterie doit être autorisée par la loi ou en vertu de celle-ci. Cette exigence était présente dans les exceptions prévues par la loi du 31 décembre 1851, mais elle n’avait pas encore été intégrée au Code pénal.

Afin de déterminer si une initiative comparable à celle d’Elon Musk pourrait être qualifiée de loterie prohibée en droit belge, il convient d’examiner si elle répond à la définition légale de la loterie interdite, en analysant les quatre éléments constitutifs de cette notion.

1. « Toutes opérations » :  la doctrine affirme que la loterie nécessite une organisation comportant une certaine complexité et un certain caractère de permanence, impliquant des auteurs, entrepreneurs, administrateurs, ou agents. Dans le cas d’Elon Musk, une structure importante semble mise en place pour gérer l’inscription des participants, vérifier le respect des conditions (inscription sur les listes électorales et signature d’une pétition) et organiser des tirages quotidiens. Par ailleurs, la répétition des tirages sur plusieurs jours jusqu’au 5 novembre confère à cette initiative un caractère de permanence. L’initiative répondrait positivement au premier élément constitutif de la définition.

2. « Offerte au public » : La Cour de cassation a précisé que le caractère public d’une loterie implique que n’importe qui doit pouvoir y participer. (Cass., 4 mars 2003, Pas., 2003, p. 540.)

De plus, le fait que l’accès soit soumis à certaines conditions (inscription ou signature) ne retire pas son caractère public. L’initiative satisferait au deuxième critère.

3. « destinée à procurer un gain » : La Cour de cassation a établi qu’il n’est pas nécessaire de risquer la perte d’une mise initiale pour qu’une opération soit qualifiée de loterie, mais seule la possibilité de remporter un gain suffit. (Cass. (2e ch.), 15 septembre 1992, Pas., 1992, p. 1035.)

De fait, l’initiative de Elon Musk offre la possibilité de gagner 1 million de dollars, sans exiger de mise de départ. L’initiative répondrait donc également positivement au troisième élément constitutif de la définition.

4. « par la voie du sort » : La Cour de cassation a affirmé que la désignation du gagnant par le sort ou le hasard, sans influence ni participation active des participants, est un élément central pour distinguer une loterie d’autres jeux de hasard. (Cass. (1er ch.), 30 septembre 1988, Pas., 1989, p. 127.)

Au vu des nouvelles révélations faites par l’avocat d’ Elon Musk, l’application de ce quatrième critère parait floue. En effet, l’avocat a affirmé que les gagnants n’étaient pas désignés par le tirage au sort, mais préalablement sélectionnés sur base de leur histoire personnelle, suggérant que tout ceci ne serait qu’une manœuvre de marketing politique.

Dans une telle hypothèse, une pareille initiative ne semblerait pas interdite par le droit belge en ce qu’elle ne correspond pas au dernier élément constitutif de la définition.

Cependant, si les gagnants étaient effectivement désignés par tirage au sort, le quatrième élément serait rempli, rendant ainsi une telle loterie illégale en droit belge conformément à la législation sur les loteries.

(Source : LAMBERT, P., « Loteries et tombolas », Postal Mémorialis, Wolters Kluwer, janvier 2023.)

Loi sur la limitation et le contrôle des dépenses électorales

La loi du 4 juillet 1989 sur la limitation et le contrôle des dépenses électorales encadre les fonds utilisés pour influencer une élection. L’initiative d’Elon Musk, qui offrait de l’argent aux électeurs en échange d’une inscription sur les listes électorales et d’une signature de pétition, pourrait être qualifiée de dépense électorale. De fait, en vertu de l’article 4 de ladite loi, « les dépenses engagées par des tiers en faveur de partis politiques ou de candidats » sont considérées comme des dépenses électorales. Notons que les financements de cette initiative n’émanent pas d’ Elon Musk directement mais d’ « America PAC », une « Super PAC » créée par ce dernier afin de soutenir la campagne présidentielle de Trump. Une « Super PAC » étant un comité d’action politique réservé aux dépenses électorales.

Si une initiative semblable se produisait en Belgique, les dépenses devraient respecter le plafond autorisé par la loi, être soumises à un contrôle, respecter les règlementations de publicité et être déclarées à la Commission de Contrôle des Dépenses Électorales en vertu de la loi du 4 juillet 1989. Dans le cas contraire, des sanctions pourraient en effet être appliquées selon l’article 14/4 de la même loi.

Le libre choix des électeurs

On pourrait également se demander si une initiative comparable poserait un problème du point de vue des règles relatives à la corruption électorale belge. Les articles 181 et suivants du Code électoral belge érigent en infraction les atteintes au « libre choix de l’électeur » (KENNES, L. et HENRY, Ch., “Quelques observations sur les infractions pénales électorales”, A.P.T., 2020/1, p. 72).

Il est pertinent de regarder si certains de ces articles pourraient s’appliquer face à une telle initiative :

Il découle de l’article 181 de ce Code une interdiction de comportements prenant la forme de pari, promesse, don, offre d’avantages ou d’argent dans le but d’obtenir un vote, une abstention de vote ou encore une procuration. Bien que cet article prévoie des sanctions claires en cas d’entrave au libre choix des électeurs, une initiative comparable à celle d’Elon Musk ne répondrait pas aux conditions requises en ce qu’elle ne semble pas conditionner le gain à l’obtention d’un vote ou d’une procuration ni à une abstention de vote.

Quant à l’article 184, alinéa 3, il prévoit une sanction pour « l’électeur qui aura accepté des dons, offres ou promesses ». Dans le cas d’une initiative comparable en Belgique, bien que les électeurs aient accepté un don d’argent, aucune contrepartie électorale ne peut être exigée. En effet, contrairement aux États-Unis, en Belgique, l’inscription sur les listes électorales est automatique. Il est donc impossible d’imaginer une initiative similaire ayant pour condition l’inscription sur ces listes. Le simple fait de signer une pétition n’est pas, en soit, un acte électoral. Cet article ne pourrait pas non plus être utilisé dans un tel contexte.  Cela soulève toutefois des interrogations en droit belge sur l’absence de règles encadrant la libre signature des pétitions, laissant ainsi un vide juridique susceptible de permettre des formes d’influence indirectes. Cet article ne pourrait pas non plus être utilisé dans un tel contexte.

Notons que l’article 183 du code électoral interdit la simple influence du vote. Toutefois, il vise spécifiquement des actes tels que les violences, les menaces, ou toute pression susceptible de faire craindre à l’électeur la perte de son emploi ou un préjudice portant sur sa personne, sa famille ou ses biens. Cela empêche cet article de s’appliquer dans une situation comparable à celle d’ Elon Musk.

On pourrait donc déduire que le droit belge ne prévoit pas de restriction correspondant aux faits précités et serait démuni si une telle situation se réalisait au sein du pays.

Conclusion

En conclusion, l’initiative s’apparentant à une loterie, organisée par Elon Musk lors des élections, n’aurait pas été interdite par la loi du 31 décembre 1851 car elle ne semble pas correspondre entièrement à la définition d’une loterie selon le Code pénal belge.

Par ailleurs, si une telle initiative est mise en place en respectant la loi du 4 juillet 1989 sur la limitation et le contrôle des dépenses électorales en Belgique, elle ne serait pas non plus interdite.

Quant au libre choix des électeurs, les dispositions prévues par le Code électoral ne pourraient s’appliquer si une situation comparable à celle qui s’est produite aux États-Unis survenait en Belgique. En effet, il semblerait qu’aucune des dispositions du Titre V du Code électoral belge ne prévoie de sanction pour une initiative dans laquelle aucun acte électoral n’est sollicité en contrepartie d’un gain financier.

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Les propos du ministre et leur contexte invitent à s’interroger : l’autorité publique peut-elle limiter les manifestations et les grèves au nom de la sécurité et du maintien de l’ordre public, tout en respectant l’exercice du droit de manifester et du droit de grève ?

Pour répondre à cette question, il convient de rappeler, dans un premier temps, le fondement juridique du droit de manifester et du droit de grève. Dans un second temps, il convient d’examiner dans quelles conditions ces droits peuvent être légitimement limités par l’autorité publique.

Le droit de manifester et le droit de grève

Le droit de manifester pacifiquement dans l’espace public est une liberté fondamentale de toute démocratie libérale. Il participe à la gestion démocratique des tensions sociales en offrant aux citoyens un canal pacifique et public d’expression, de revendication ou de protestation. Bien qu’il ne soit pas explicitement mentionné dans la Constitution belge, le droit de manifester, découle de la liberté de manifester ses opinions (art. 19), du droit de s’assembler paisiblement (art. 26) et du droit de s’associer (art. 27), lesquels sont expressément prévus dans la Constitution. Il est aussi protégé en droit international, notamment par la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH), qui consacre la liberté d’expression (art. 10) et la liberté de réunion et d’association (art. 11). Ces droits fondamentaux garantissent une protection au droit de manifester. Ce droit de manifester entretient par ailleurs des liens étroits avec le droit de grève, qui constitue une autre forme d’action collective visant à défendre des intérêts sociaux ou professionnels.

Le droit de grève permet aux travailleurs de cesser temporairement de travailler pour défendre leurs conditions de travail et leurs revendications ou contester des décisions de leur employeur. C’est un moyen de faire pression sur les employeurs, car la relation entre ces derniers et les travailleurs est souvent marquée par un déséquilibre de pouvoir au bénéfice de l’employeur, notamment sur le plan économique. En Belgique, le droit de grève n’est pas non plus consacré explicitement dans la Constitution. Pendant longtemps, la grève n’était pas reconnue comme un droit. Elle a pu être considérée comme un abandon de poste pouvant justifier un licenciement, voire, jusqu’ en 1921, comme une infraction pénale. Cette vision a évolué avec le temps, à la faveur notamment d’un arrêt de la Cour de cassation du 21 décembre 1981. Le droit international des droits humains a consolidé cette évolution jurisprudentielle. La grève a progressivement été reconnue comme un droit individuel du travailleur, aujourd’hui protégé par la CEDH (art. 11). De même, la Charte sociale européenne reconnaît le droit de grève (art. 6 §4), lequel peut être directement invoqué par les travailleurs devant les cours et tribunaux en Belgique.

Les limites du droit de manifester et du droit de grève 

Le droit de manifester et le droit de grève ne sont pas des droits absolus. Ainsi, lorsque le ministre Quintin affirme vouloir prendre « des mesures d’encadrement plus strictes » pour les prochaines manifestations, cela ne peut se faire qu’à la condition que ces restrictions répondent à certains critères.

Ainsi, le droit de manifester et le droit de grève peuvent être restreints, mais uniquement si ces restrictions sont prévues par la loi, poursuivent un objectif légitime et restent nécessaires et proportionnées.

1. Les restrictions doivent être prévues par la loi. Cela signifie que la restriction doit reposer sur une base juridique claire et accessible.

2. Les restrictions doivent poursuivre un objectif légitime d’intérêt général. Il convient de souligner que plusieurs objectifs peuvent être considérés comme légitimes et que la liste n’est pas exhaustive. Parmi les finalités les plus fréquemment invoquées pour un objectif légitime, figurent: la « défense de l’ordre » et la « protection des droits et libertés d’autrui ».

3.Les restrictions doivent être nécessaires au bon fonctionnement de la société et à la protection de tous. Cela signifie qu’elles doivent être adaptées et raisonnables pour limiter le droit de manifester et de grève. C’est à ce stade que s’applique le principe de proportionnalité. Celui-ci exige que toute mesure, y compris l’usage de la force, ménage un juste équilibre entre l’exercice de ces droits et l’objectif légitime poursuivi, et qu’elle soit justifiée par un besoin social impérieux. Ainsi, l’exercice du droit de manifester et du droit de grève ne peut pas annihiler totalement la sécurité des habitants ou d’autres libertés fondamentales et peut donc être restreint pour l’en empêcher. À cet égard, la Cour européenne des droits de l’homme nuance cependant la possibilité de restreindre les droits de manifestation et de grève en rappelant que leur exercice est susceptible d’entraîner des perturbations dans la vie quotidienne, notamment en ce qui concerne la circulation routière. L’évaluation de tous ces éléments explique que même des restrictions ponctuelles ou limitées peuvent dans certains cas être considérées comme légitimes dès lors qu’elles visent à préserver l’ordre public et la sécurité des citoyens. C’est une mise en balance de l’ensemble de ces considérations que l’Etat doit faire. Les pouvoirs publics doivent faire preuve d’un certain « degré de tolérance », évalué en fonction des circonstances particulières de chaque affaire. Ainsi, une interdiction générale et absolue de manifester ou faire la grève serait a priori disproportionnée.

Conclusion

En résumé, le ministre ne peut, en principe, demander à la police d’envisager des « mesures d’encadrement plus strictes » pour les prochaines manifestations ou grèves que dans le strict respect des conditions encadrant les restrictions aux droits fondamentaux en cause. De telles mesures ne sont admissibles que si elles reposent sur une base légale, poursuivent un objectif légitime, tel que le maintien de l’ordre public ou la protection des droits d’autrui, et respectent le principe de proportionnalité. À défaut, elles porteraient une atteinte injustifiée à l’exercice du droit de manifester et du droit de grève.

Contacté par nos soins, Bernard Quintin n’a pas répondu à nos sollicitations.

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CONTEXTE

Dès février 2022, le Conseil de l’Union européenne a décidé, en plus des sanctions déjà imposées en 2014, de geler des centaines de milliards d’euros d’avoirs souverains appartenant à la Banque centrale de Russie (BCR), dont 185 milliards gardés par la société Euroclear siégeant à Bruxelles. L’objectif était de sanctionner la guerre d’agression menée par la Russie en Ukraine. Le 21 mai 2024, le Conseil a décidé d’aller plus loin en autorisant l’utilisation des intérêts générés par les avoirs russes gelés pour financer l’effort de guerre ukrainien. Ces sanctions ont été prises sur le fondement des dispositions spécifiques concernant la politique étrangère et de sécurité commune du Traité de l’Union européenne (TUE).

Lors du Sommet européen des 18 et 19 décembre 2025, au moment de décider des futures contributions financières pour l’Ukraine, le Conseil a discuté de la possibilité d’utiliser, outre les intérêts provenant des avoirs, le capital des avoirs de la BCR sous la forme d’un prêt de réparations à l’égard de l’Ukraine. L’ingéniosité juridique de ce prêt réside dans sa condition suspensive. Concrètement, l’Ukraine ne serait tenue de rembourser le prêt que si la Russie consentait à verser des réparations pour les dommages de guerre causés. Ainsi, l’UE utiliserait de facto le capital des avoirs, mais éviterait une confiscation de jure, qui entraîne la dépossession permanente d’un bien et violerait le principe d’immunité souveraine des biens des États.

Ce mécanisme de prêt n’a finalement pas été mis en œuvre, suite notamment aux objections du Premier ministre Bart De Wever quant à la légalité de l’utilisation des avoirs souverains russes. Ces craintes étaient-elles fondées en droit international, au regard notamment de la Convention des Nations Unies sur l’immunité juridictionnelle des États et de leurs biens, du traité de 1989 entre la Belgique et l’URSS, de la doctrine des contre-mesures, et de la probabilité qu’une juridiction condamne la Belgique pour une telle opération financière ?

LA CONVENTION DES NATIONS UNIES SUR LES IMMUNITÉS JURIDICTIONNELLES DES ÉTATS ET DE LEURS BIENS

En droit international, les avoirs d’une banque centrale détenus en dépôt ou gardés dans un pays tiers bénéficient d’une immunité et ont droit à une protection maximale. La Convention des Nations Unies sur les immunités juridictionnelles des États et de leurs biens reprend un ensemble de principes en la matière, dont l’impossibilité que les avoirs fassent l’objet de procédures judiciaires ou soient utilisés pour exécuter une décision judiciaire. Bien qu’elle ne soit pas encore entrée en vigueur à ce jour, cette Convention formalise des règles coutumières (règles définies comme « une pratique générale acceptée comme étant le droit », par l’article 38 du Statut de la Cour internationale de Justice), déjà reconnues par de nombreux États.

Le principe d’immunité et les règles qui en découlent semblent à première vue bloquer la confiscation des avoirs russes, mais certains arguments peuvent être invoqués en faveur d’exceptions permettant par exemple l’émission d’un prêt. Ces arguments reposent sur le postulat que le bénéfice de l’immunité doit être limité à la protection contre l’intervention judiciaire, et ne pas s’étendre aux actes du pouvoir politique. Dans cette perspective, l’immunité d’exécution empêcherait uniquement un juge de saisir les biens de la BCR, mais ne ferait pas obstacle à une décision adoptée par le pouvoir exécutif. Ce raisonnement est cependant minoritaire dans la doctrine internationaliste, d’aucuns considérant qu’une telle exception serait de nature à vider l’immunité de sa substance.

LE TRAITÉ ENTRE LA BELGIQUE ET L’URSS

À côté de la contrainte juridique imposée par la Convention, s’ajoute un traité bilatéral d’investissement (TBI) : l’« Accord entre les gouvernements du Royaume de Belgique et du Grand-Duché de Luxembourg, et le gouvernement de l’Union des Républiques Socialistes Soviétiques, concernant l’encouragement et la protection réciproques des investissements » du 9 février 1989. Cet accord interdit l’expropriation, la nationalisation ou la soumission à une mesure comparable par les parties de leurs investissements réciproques, sauf pour cause d’intérêt public et moyennant des conditions bien définies. Il prévoit également, en cas de non-respect du traité, une procédure d’arbitrage contraignante (articles 5 et 9 du traité). Si les avoirs de la BCR sont qualifiés d’ « investissement » au sens du TBI, leur confiscation ou leur réaffectation à des fins étrangères à leur destination initiale pourrait être interprétée comme une mesure d’expropriation. De plus, l’article 1 du traité, définissant le terme d’« investisseur », ne se limite pas seulement aux investisseurs privés, et peut éventuellement s’étendre à l’État russe lui-même, certaines entités publiques, comme la BCR, pouvant être considérées comme des investisseurs au sens du traité.

Aussi, le traité ne comporte aucune exception relative à la sécurité nationale ou aux situations de conflit armé. Dans ces conditions, une mesure affectant les avoirs de la BCR pourrait être juridiquement qualifiée d’expropriation ou de mesure comparable.

LES CONTRE-MESURES

Si les contraintes juridiques vues plus haut empêchent l’utilisation des avoirs par la Belgique, et si cette utilisation est donc illicite, la Belgique ne peut-elle pas se prévaloir de la doctrine des « contre-mesures » pour justifier l’émission d’un prêt en faveur de l’Ukraine ?

En se tenant aux définitions du « projet d’articles sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite » de la Commission du droit international, les contre-mesures sont des mesures adoptées par un État qui répond à une violation du droit international à son encontre par un acte qui, lui aussi, viole le droit international. Si un ensemble de conditions sont réunies, la mesure prise en réponse ne sera pas considérée comme illicite (article 22). Par exemple, si un État ne respecte pas les droits de ressortissants belges sur son territoire, la Belgique pourrait décider, en réponse, de cesser d’appliquer un accord commercial qu’elle avait avec ce pays. Les contre-mesures ont pour vocation de faire pression sur l’État fautif. L’État qui les prend est tenu de les faire cesser dès que l’État fautif reprend un comportement licite.  À ce titre, les contre-mesures doivent être limitées dans le temps, réversibles, et proportionnelles (articles 49 et 51).

Si le gel temporaire des actifs répond a priori à ces exigences, la situation est moins claire s’agissant d’un prêt de réparations. En effet, cela nécessite un transfert de propriété et une exploitation effective d’avoirs. Si les avoirs de la BCR sont utilisés en tant que prêt, on ne pourra que difficilement revenir à la situation initiale. Même si la BCR obtient ensuite une créance sur des obligations européennes, elle ne pourra la récupérer qu’après la fin du conflit et la levée des sanctions, et seulement si l’Ukraine reçoit une compensation. Dans ce cas, la mesure perdrait son caractère temporaire et réversible. La mesure pourrait aussi être jugée disproportionnée si elle dépasse ce qui est strictement nécessaire pour faire respecter le droit international, et revêt par exemple un caractère punitif.

LA JURIDICTION COMPÉTENTE

Une action en justice initiée par la Russie pour s’opposer à l’utilisation de ses avoirs souverains est-elle plausible ?

La Russie, par l’intermédiaire de la BCR, pourrait se tourner vers la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE), au motif que la mesure européenne concernant l’utilisation de ses avoirs la concernerait directement. La Cour est d’ailleurs actuellement saisie d’un recours, par lequel la BCR exige l’annulation d’un règlement de l’UE qui prolonge le gel des ses avoirs chez Euroclear.

Une autre possibilité serait de saisir la Cour internationale de Justice (CIJ), chargée de régler les différends d’ordre juridique entre États. Toutefois, la Russie n’a pas accepté la compétence générale et obligatoire de la Cour, requise par l’article 36, §2 du Statut de la CIJ. Les autres options permettant de reconnaître l’autorité de cette juridiction (clause compromissoire, compromis, forum prorogatum…) ne sont pas non plus d’application.

Enfin, la Russie a déjà massivement utilisé la voie de ses propres tribunaux, lesquels ont déjà condamné Euroclear à des sommes considérables. Ces décisions n’ont en revanche aucune force exécutoire en Belgique car les décisions provenant de pays tiers comme la Russie doivent notamment faire l’objet d’une procédure préalable de reconnaissance et de déclaration de force exécutoire par un juge belge (articles 22 à 31 du Code belge de droit international privé). En cas d’utilisation des avoirs par la Belgique, ces condamnations pourraient néanmoins servir, pour la Russie, à justifier le potentiel gel ou la saisie d’avoirs belges ou européens se trouvant sur le territoire russe, en se fondant elle-même sur la doctrine des contre-mesures.

CONCLUSION

La question de l’utilisation par l’Union européenne des avoirs souverains russes conservés par Euroclear en Belgique, met en évidence une tension importante entre impératifs politiques et contraintes du droit international. D’un côté, la volonté de soutenir financièrement l’Ukraine face à l’agression russe pousse certains États à envisager des mécanismes innovants permettant de mobiliser des fonds. De l’autre, plusieurs règles et principes (l’immunité souveraine des biens des États, les limites encadrant les contre-mesures…) soulèvent des incertitudes quant à la légalité d’une utilisation directe du capital des avoirs gelés. Certes, la Russie serait restreinte dans le choix d’une juridiction qui pourrait concrètement se pencher et faire droit à ses oppositions sur une pareille mesure, mais les conséquences juridiques d’une utilisation des avoirs demeurent incertaines. Dans ce contexte, la position prudente de la Belgique, exprimée par l’intermédiaire du Premier ministre Bart De Wever, apparaît à ce jour juridiquement défendable. Le débat pourrait néanmoins ressurgir à mesure que le conflit en Ukraine s’éternise.

Contacté par nos soins, Bart De Wever n’a pas répondu à nos sollicitations.

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