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Bart De Wever : « On ne veut pas une formule qui vole l’argent de la Russie »

RTL, 4 décembre 2025

Le jeudi 4 décembre 2025, interviewé par RTL sur la position de la Belgique quant à une éventuelle utilisation des avoirs russes gardés chez Euroclear, dans le but de soutenir l’Ukraine financièrement, le Premier ministre Bart De Wever a déclaré : « On ne veut pas une formule qui vole l’argent de la Russie et qui laisse tous les risques de cette opération sur les épaules de la Belgique ». Cette déclaration de Bart De Wever sur l’utilisation de ces avoirs est-elle fondée en droit international ?

Arthur Reinbold, étudiant en droit à l’UCLouvain Saint-Louis – Bruxelles, sous la supervision de Charlotte Dahin et Julian Clarenne, professeurs à l’UCLouvain Saint-Louis – Bruxelles, 15 juin 2026.

CONTEXTE

Dès février 2022, le Conseil de l’Union européenne a décidé, en plus des sanctions déjà imposées en 2014, de geler des centaines de milliards d’euros d’avoirs souverains appartenant à la Banque centrale de Russie (BCR), dont 185 milliards gardés par la société Euroclear siégeant à Bruxelles. L’objectif était de sanctionner la guerre d’agression menée par la Russie en Ukraine. Le 21 mai 2024, le Conseil a décidé d’aller plus loin en autorisant l’utilisation des intérêts générés par les avoirs russes gelés pour financer l’effort de guerre ukrainien. Ces sanctions ont été prises sur le fondement des dispositions spécifiques concernant la politique étrangère et de sécurité commune du Traité de l’Union européenne (TUE).

Lors du Sommet européen des 18 et 19 décembre 2025, au moment de décider des futures contributions financières pour l’Ukraine, le Conseil a discuté de la possibilité d’utiliser, outre les intérêts provenant des avoirs, le capital des avoirs de la BCR sous la forme d’un prêt de réparations à l’égard de l’Ukraine. L’ingéniosité juridique de ce prêt réside dans sa condition suspensive. Concrètement, l’Ukraine ne serait tenue de rembourser le prêt que si la Russie consentait à verser des réparations pour les dommages de guerre causés. Ainsi, l’UE utiliserait de facto le capital des avoirs, mais éviterait une confiscation de jure, qui entraîne la dépossession permanente d’un bien et violerait le principe d’immunité souveraine des biens des États.

Ce mécanisme de prêt n’a finalement pas été mis en œuvre, suite notamment aux objections du Premier ministre Bart De Wever quant à la légalité de l’utilisation des avoirs souverains russes. Ces craintes étaient-elles fondées en droit international, au regard notamment de la Convention des Nations Unies sur l’immunité juridictionnelle des États et de leurs biens, du traité de 1989 entre la Belgique et l’URSS, de la doctrine des contre-mesures, et de la probabilité qu’une juridiction condamne la Belgique pour une telle opération financière ?

LA CONVENTION DES NATIONS UNIES SUR LES IMMUNITÉS JURIDICTIONNELLES DES ÉTATS ET DE LEURS BIENS

En droit international, les avoirs d’une banque centrale détenus en dépôt ou gardés dans un pays tiers bénéficient d’une immunité et ont droit à une protection maximale. La Convention des Nations Unies sur les immunités juridictionnelles des États et de leurs biens reprend un ensemble de principes en la matière, dont l’impossibilité que les avoirs fassent l’objet de procédures judiciaires ou soient utilisés pour exécuter une décision judiciaire. Bien qu’elle ne soit pas encore entrée en vigueur à ce jour, cette Convention formalise des règles coutumières (règles définies comme « une pratique générale acceptée comme étant le droit », par l’article 38 du Statut de la Cour internationale de Justice), déjà reconnues par de nombreux États.

Le principe d’immunité et les règles qui en découlent semblent à première vue bloquer la confiscation des avoirs russes, mais certains arguments peuvent être invoqués en faveur d’exceptions permettant par exemple l’émission d’un prêt. Ces arguments reposent sur le postulat que le bénéfice de l’immunité doit être limité à la protection contre l’intervention judiciaire, et ne pas s’étendre aux actes du pouvoir politique. Dans cette perspective, l’immunité d’exécution empêcherait uniquement un juge de saisir les biens de la BCR, mais ne ferait pas obstacle à une décision adoptée par le pouvoir exécutif. Ce raisonnement est cependant minoritaire dans la doctrine internationaliste, d’aucuns considérant qu’une telle exception serait de nature à vider l’immunité de sa substance.

LE TRAITÉ ENTRE LA BELGIQUE ET L’URSS

À côté de la contrainte juridique imposée par la Convention, s’ajoute un traité bilatéral d’investissement (TBI) : l’« Accord entre les gouvernements du Royaume de Belgique et du Grand-Duché de Luxembourg, et le gouvernement de l’Union des Républiques Socialistes Soviétiques, concernant l’encouragement et la protection réciproques des investissements » du 9 février 1989. Cet accord interdit l’expropriation, la nationalisation ou la soumission à une mesure comparable par les parties de leurs investissements réciproques, sauf pour cause d’intérêt public et moyennant des conditions bien définies. Il prévoit également, en cas de non-respect du traité, une procédure d’arbitrage contraignante (articles 5 et 9 du traité). Si les avoirs de la BCR sont qualifiés d’ « investissement » au sens du TBI, leur confiscation ou leur réaffectation à des fins étrangères à leur destination initiale pourrait être interprétée comme une mesure d’expropriation. De plus, l’article 1 du traité, définissant le terme d’« investisseur », ne se limite pas seulement aux investisseurs privés, et peut éventuellement s’étendre à l’État russe lui-même, certaines entités publiques, comme la BCR, pouvant être considérées comme des investisseurs au sens du traité.

Aussi, le traité ne comporte aucune exception relative à la sécurité nationale ou aux situations de conflit armé. Dans ces conditions, une mesure affectant les avoirs de la BCR pourrait être juridiquement qualifiée d’expropriation ou de mesure comparable.

LES CONTRE-MESURES

Si les contraintes juridiques vues plus haut empêchent l’utilisation des avoirs par la Belgique, et si cette utilisation est donc illicite, la Belgique ne peut-elle pas se prévaloir de la doctrine des « contre-mesures » pour justifier l’émission d’un prêt en faveur de l’Ukraine ?

En se tenant aux définitions du « projet d’articles sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite » de la Commission du droit international, les contre-mesures sont des mesures adoptées par un État qui répond à une violation du droit international à son encontre par un acte qui, lui aussi, viole le droit international. Si un ensemble de conditions sont réunies, la mesure prise en réponse ne sera pas considérée comme illicite (article 22). Par exemple, si un État ne respecte pas les droits de ressortissants belges sur son territoire, la Belgique pourrait décider, en réponse, de cesser d’appliquer un accord commercial qu’elle avait avec ce pays. Les contre-mesures ont pour vocation de faire pression sur l’État fautif. L’État qui les prend est tenu de les faire cesser dès que l’État fautif reprend un comportement licite.  À ce titre, les contre-mesures doivent être limitées dans le temps, réversibles, et proportionnelles (articles 49 et 51).

Si le gel temporaire des actifs répond a priori à ces exigences, la situation est moins claire s’agissant d’un prêt de réparations. En effet, cela nécessite un transfert de propriété et une exploitation effective d’avoirs. Si les avoirs de la BCR sont utilisés en tant que prêt, on ne pourra que difficilement revenir à la situation initiale. Même si la BCR obtient ensuite une créance sur des obligations européennes, elle ne pourra la récupérer qu’après la fin du conflit et la levée des sanctions, et seulement si l’Ukraine reçoit une compensation. Dans ce cas, la mesure perdrait son caractère temporaire et réversible. La mesure pourrait aussi être jugée disproportionnée si elle dépasse ce qui est strictement nécessaire pour faire respecter le droit international, et revêt par exemple un caractère punitif.

LA JURIDICTION COMPÉTENTE

Une action en justice initiée par la Russie pour s’opposer à l’utilisation de ses avoirs souverains est-elle plausible ?

La Russie, par l’intermédiaire de la BCR, pourrait se tourner vers la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE), au motif que la mesure européenne concernant l’utilisation de ses avoirs la concernerait directement. La Cour est d’ailleurs actuellement saisie d’un recours, par lequel la BCR exige l’annulation d’un règlement de l’UE qui prolonge le gel des ses avoirs chez Euroclear.

Une autre possibilité serait de saisir la Cour internationale de Justice (CIJ), chargée de régler les différends d’ordre juridique entre États. Toutefois, la Russie n’a pas accepté la compétence générale et obligatoire de la Cour, requise par l’article 36, §2 du Statut de la CIJ. Les autres options permettant de reconnaître l’autorité de cette juridiction (clause compromissoire, compromis, forum prorogatum…) ne sont pas non plus d’application.

Enfin, la Russie a déjà massivement utilisé la voie de ses propres tribunaux, lesquels ont déjà condamné Euroclear à des sommes considérables. Ces décisions n’ont en revanche aucune force exécutoire en Belgique car les décisions provenant de pays tiers comme la Russie doivent notamment faire l’objet d’une procédure préalable de reconnaissance et de déclaration de force exécutoire par un juge belge (articles 22 à 31 du Code belge de droit international privé). En cas d’utilisation des avoirs par la Belgique, ces condamnations pourraient néanmoins servir, pour la Russie, à justifier le potentiel gel ou la saisie d’avoirs belges ou européens se trouvant sur le territoire russe, en se fondant elle-même sur la doctrine des contre-mesures.

CONCLUSION

La question de l’utilisation par l’Union européenne des avoirs souverains russes conservés par Euroclear en Belgique, met en évidence une tension importante entre impératifs politiques et contraintes du droit international. D’un côté, la volonté de soutenir financièrement l’Ukraine face à l’agression russe pousse certains États à envisager des mécanismes innovants permettant de mobiliser des fonds. De l’autre, plusieurs règles et principes (l’immunité souveraine des biens des États, les limites encadrant les contre-mesures…) soulèvent des incertitudes quant à la légalité d’une utilisation directe du capital des avoirs gelés. Certes, la Russie serait restreinte dans le choix d’une juridiction qui pourrait concrètement se pencher et faire droit à ses oppositions sur une pareille mesure, mais les conséquences juridiques d’une utilisation des avoirs demeurent incertaines. Dans ce contexte, la position prudente de la Belgique, exprimée par l’intermédiaire du Premier ministre Bart De Wever, apparaît à ce jour juridiquement défendable. Le débat pourrait néanmoins ressurgir à mesure que le conflit en Ukraine s’éternise.

Contacté par nos soins, Bart De Wever n’a pas répondu à nos sollicitations.

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Anneleen Van Bossuyt (N-VA) : « Je ne suis pas prête à payer les astreintes »

L’Echo, 25 septembre 2025

Le 25 septembre 2025, Anneleen Van Bossuyt, ministre de l’Asile et de la Migration du gouvernement fédéral belge déclare "qu’elle n’est pas prête à payer les astreintes " auxquelles la justice belge et européenne a condamné l’État belge pour non-respect de ses obligations d’accueil des demandeurs d’asile. Selon la ministre, ces montants financiers seraient davantage utiles s’ils étaient affectés dans des mesures structurelles, telles que des mesures visant une meilleure gestion des flux de demandeurs d’asile afin de diminuer la pression au sein de FEDASIL.  

Cette déclaration soulève plusieurs interrogations : l’État peut-il refuser de s’acquitter d’une astreinte qui lui est imposée ? Peut-on contraindre l’État à en payer le montant ? Et à qui les montants des astreintes sont-ils reversés ?

Amel Sabaouni, étudiante en droit à l’UCLouvain Saint-Louis – Bruxelles sous la supervision de Julian Clarenne et Charlotte Dahin, professeurs à l’UCLouvain Saint-Louis – Bruxelles, 16 juin 2026.  

Les demandeurs d’asile disposent d’un droit à l’aide matérielle, assuré par l’Agence fédérale pour l’accueil des demandeurs d’asile (FEDASIL). Celle-ci comprend notamment l’accès aux besoins essentiels tels que l’hébergement, la nourriture, les vêtements et l’accompagnement médical, social et psychologique. À partir de l’automne 2021, FEDASIL a cessé d’héberger systématiquement les hommes seuls, invoquant la saturation du réseau d’accueil. 

Plusieurs décisions de justice ont ainsi enjoint à l’État de respecter ses obligations d’accueil. Ces condamnations ont été assorties d’astreintes.  

L’astreinte est une mesure judiciaire qui prend la forme de sanction financière destinée à contraindre une partie à exécuter une obligation fixée par une décision de justice. Elle fonctionne de manière progressive, le juge fixant un montant dû par jour, semaine ou infraction de retard, qui augmente tant que l’obligation n’est pas exécutée. Elle ne constitue pas une réparation d’un dommage mais un moyen de pression. En cas de persistance du refus d’exécuter, le juge peut procéder à la liquidation de l’astreinte due par l’État, en fixant définitivement le montant dû en fonction du retard accumulé, rendant ainsi la somme exigible et exécutoire. 

L’État peut-il refuser de payer une astreinte ? 

La Belgique est un État de droit dans lequel tout le monde, y compris les pouvoirs publics, est tenu de respecter les règles juridiques ainsi que les décisions de justice rendues en application de celles-ci. Si une juridiction condamne l’État pour non-respect des règles et lui impose le paiement d’une astreinte en cas d’inexécution, il est tenu de se conformer à la décision rendue. Les déclarations de la Ministre formulées dans le cadre de la politique de non-accueil méconnaissent l’autorité de la chose jugée, la force obligatoire des décisions judiciaires et les exigences de l’État de droit.  

Est-il possible de contraindre l’État à payer une astreinte ?  

Le recouvrement forcé des astreintes désigne les moyens juridiques permettant de contraindre l’État à en assurer le paiement. Les montants dus peuvent être prélevés directement sur les comptes de l’État ou faire l’objet d’une saisie de biens. En Belgique, la distinction entre les biens relevant du domaine public et ceux relevant du domaine privé de l’État joue un rôle déterminant. Les premiers, affectés à l’intérêt général ou à l’exercice d’un service public, bénéficient d’une protection particulière et sont insaisissables. À l’inverse, les biens du domaine privé de l’État, qui sont gérés de manière similaire à ceux d’un particulier, peuvent faire l’objet de mesures d’exécution forcée qui peuvent être saisis en vue du recouvrement des astreintes dues. Cela signifie que les biens privés de l’État peuvent être saisis en vue de payer les astreintes.  

Il est donc possible de contraindre l’État au paiement des astreintes par la voie de paiement bancaire ou par la voie de saisie des biens du domaine privé de l’État. Ces biens permettent d’obtenir les montants nécessaires au paiement des sommes dues, assurant ainsi l’exécution effective de la décision de justice. 

Qui sont les bénéficiaires des astreintes ?  

Lorsque les montants de l’astreinte ont été fixés et liquidés, ceux-ci ne sont pas versés à l’État, mais aux personnes lésées et aux organisations, c’est-à-dire les parties qui ont obtenu la décision de justice. 

Par un arrêt du 23 janvier 2024, la Cour d’appel de Bruxelles a autorisé plusieurs ONG à recouvrer l’ensemble des astreintes accumulées correspondant à 2,9 millions d’euros sur les comptes de FEDASIL en raison du non-respect répété de ses obligations d’accueil des demandeurs d’asile. Cette décision vise à assurer l’exécution effective des nombreuses condamnations prononcées contre FEDASIL. Les ONG telles que le CIRÉ, Vluchtelingenwerk Vlaanderen et plusieurs demandeurs d’asile qui ont intenté les actions en justice pourront percevoir ces sommes.  

La saisie de biens est un mécanisme juridique permettant de garantir l’exécution d’une décision de justice. Dans un arrêt du 21 octobre 2025, la Cour d’appel de Bruxelles a condamné l’État belge pour ne pas avoir respecté son obligation d’assurer l’accueil des demandeurs d’asile. Cette condamnation était assortie d’astreintes. Ces montants n’ayant pas été payés, la Cour a autorisé les demandeurs d’asile et les ONG à procéder à une saisie sur les biens de l’État. À la suite de cette décision, des biens ont été bloqués sur les comptes de la Régie des Bâtiments, organisme fédéral chargé de la gestion du patrimoine immobilier de l’État, afin de recouvrer la somme due, soit environ 40 000 euros. À travers cette procédure, les demandeurs d’asile et les ONG pourront percevoir ces sommes. 

Les montants d’astreintes que l’État doit payer, dans le cadre des propos de la ministre Anneleen Van Bossuyt, doivent donc revenir aux demandeurs d’asile et aux associations concernés par les jugements inexécutés et non à l’élaboration de nouvelles politiques publiques. 

 

 Droit de réponse

Anneleen Van Bossuyt a été informée de cet article et a exercé son droit de réponse, reproduit ci-dessous :  

« L’argent des contribuables ne peut être dépensé qu’une seule fois. Chaque euro consacré aux versements individuels ne peut pas être utilisé pour l’accueil, le personnel, l’accélération des procédures, le retour ou des mesures visant à réduire l’afflux de migrants. 

Quiconque prétend aujourd’hui que je dois payer doit dire clairement d’où cet argent doit provenir. Compte tenu du contexte budgétaire actuel, cela signifie concrètement : faire des économies ailleurs et fermer des places d’accueil. On peut facilement prévoir les conséquences : davantage de personnes sans accueil, davantage de condamnations et donc, à nouveau, davantage d’astreintes. C’est ce cercle vicieux que je veux briser. Mon choix est donc clair. Je préfère investir dans des solutions structurelles. Cette approche fonctionne. En 2024, sous Vivaldi, on comptait encore 1 600 condamnations assorties d’astreintes. En 2025, ce chiffre a baissé de plus de 54 %. Et les chiffres provisoires pour 2026 indiquent également une nouvelle baisse. De plus, environ 90 % du montant théoriquement dû remonte à la législature précédente. On me reproche donc aujourd’hui un héritage dont je ne suis pas responsable, alors que le nombre de condamnations diminue précisément fortement sous ce gouvernement. Je tiens également à clarifier certains points concernant les astreintes versées par la Régie des Bâtiments. Il s’agissait d’un mécanisme juridique spécifique consistant en une saisie-arrêt sur une somme que la Régie des Batiments, une administration qui ne relève pas de ma compétence, devait à l’État belge. 

Il s’agit donc d’une astuce juridique mise en œuvre par les avocats, et en aucun cas d’un choix politique ni d’un moyen structurel d’obtenir des astreintes. Fedasil et mon cabinet n’ont versé aucune astreinte. 

Je maintiens donc ma position. Je ne paye pas d’astreintes qui ne font qu’aggraver le problème. J’utilise l’argent des contribuables pour réduire le nombre de nouvelles demandes, augmenter le nombre de départs, lutter contre les abus et remettre de l’ordre dans le système d’asile. C’est la seule façon de parvenir, à terme, à un système sans aucune condamnation ni aucune astreinte. »

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